V souvislosti se zaváděním tzv. vyrovnávací platby jako formy financování sociálních služeb se stále více diskutuje otázka charakteru příspěvku zřizovatele příspěvkové organizace ve vztahu k pravidlům EU o veřejné podpoře. K tomuto aktuálnímu tématu přinášíme shrnutí zaměřené na příspěvkové organizace zřizované územně samosprávnými celky.
Příspěvková organizace jako „podnik“
Podle práva veřejné podpory se podnikem rozumí jakákoli entita, bez ohledu na její právní formu či způsob financování, která provozuje tzv. „hospodářské činnosti“; za ty se pak považuje jakékoli nabízení zboží nebo služeb na relevantním trhu, bez ohledu na to, zda jde o činnost úhradovou či nikoli, ziskovou či neziskovou, jakož i bez ohledu na to, kdo hradí náklady nezbytné na zajištění takové činnosti. Podstatou je, zda daná činnost je či není předmětem soutěže na relevantním trhu, tedy zda existuje více subjektů (entit), které takové služby či zboží nabízejí. Poskytnutí finanční podpory „podniku“ z veřejných zdrojů je potom považováno za veřejnou podporu, samozřejmě s tím, že jsou naplněny i další znaky stanovené čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Z uvedeného důvodu je nutno za podniky považovat i tzv. neziskové organizace, pokud jejich financování směřuje k podpoře jimi provozovaných hospodářských činností, a to buď přímo, nebo i nepřímo tzv. křížovým financováním (přeléváním) podpory nehospodářských činností do činností hospodářských.
Aby bylo zamezeno jakýmkoli pochybnostem a zprůhledněno financování hospodářských činností z veřejných zdrojů, právo veřejné podpory ukládá vést důsledně oddělené účetnictví činností hospodářských a nehospodářských.
Hospodářská a nehospodářská činnost vers. hlavní a doplňková činnost
Na tomto místě je třeba upozornit, že český právní řád nezná pojem hospodářské a nehospodářské činnosti; tento pojem a povinnosti s tím spojené plynou z přímo použitelných právních předpisů EU. Proto velmi často dochází k mylnému chápání, že účetní oddělení tzv. hlavní činnosti (resp. hlavního účelu) od činnosti doplňkové (u příspěvkových organizací), nebo např. oddělení hlavní činnosti spolku od jeho tzv. vedlejší hospodářské činnosti samo o sobě zajišťuje požadavek práva veřejné podpory na oddělené sledování hospodářské a nehospodářské činnosti. Bohužel tomu tak není. Situace je navíc komplikována tím, že český právní řád ještě zná pojem „ekonomické činnosti“ (zákon o DPH), který opět nemá nic společného s hospodářskými činnostmi ve smyslu práva veřejné podpory.
Jak si ukážeme dále, činnost příspěvkové organizace může být stejně tak nehospodářská, jako hospodářská, což má z pohledu práva veřejné podpory zásadní význam. Podle § 27 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů („RPUR“) zřizuje územně samosprávný celek příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu.
Z RPUR lze dále dovodit, že příspěvková organizace vyvíjí činnost jednak v rámci plnění svého „hlavního účelu“, jednak v rámci své tzv. „doplňkové činnosti“, navazující na hlavní účel a sloužící k tomu, aby mohla lépe využívat všechny své hospodářské možnosti a odbornost svých zaměstnanců; doplňkovou činnost musí příspěvková organizace sledovat odděleně. RPUR dále v souvislosti s využitím svěřeného majetku zmiňují příkladmo činnosti spočívající ve „výrobě a prodeji zboží“, případný pronájem svěřeného majetku apod.
Je třeba si uvědomit, že pokud příspěvková organizace v rámci svého hlavního účelu provozuje např. sociální služby, které jsou podle práva EU považovány vesměs za hospodářské činnosti, pak tato část hlavního účelu spadá pod pravidla veřejné podpory. Stejně tak tomu bude např. u dočasného pronajímání nevyužitých prostor svěřeného majetku sloužící prioritně hlavnímu účelu apod.
Příspěvek zřizovatele podle rozpočtových pravidel
Podle § 28 odst. 4 RPUR poskytuje zřizovatele příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb.
Jestliže příspěvek zřizovatele slouží ke krytí provozních nákladů příspěvkové organizace, pak nutno vzít v úvahu, že tyto náklady se budou zpravidla vztahovat jak na činnosti nehospodářské, tak činnosti hospodářské; z toho plyne, že ta část příspěvku, směřující ke krytí nákladů alokovaných k činnosti hospodářské, podléhá pravidlům veřejné podpory. Naproti tomu ta část příspěvku, vztahující se pouze k činnostem nehospodářským, nebude spadat pod pravidla veřejné podpory, samozřejmě za předpokladu, že tato činnost je důsledně účetně oddělena.
Zřizovatel tedy musí vzít v úvahu, že jeho příspěvek bude zpravidla zčásti veřejnou podporou a zčásti nikoli, neboť samotná příspěvková organizace bude zčásti považována za „podnik“ (ve vztahu ke svým hospodářským činnostem) a zčásti nebude „podnikem“ (ve vztahu ke svým činnostem, které nemají hospodářskou povahu).
Aby však poskytnutí příspěvku bylo v souladu s pravidly o veřejné podpoře, bude nezbytné u té částku příspěvku, která pravidlům podléhá, stanovit příslušný „režim“ podpory, aby tato mohla být považována za veřejnou podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Financování provozu služeb obecného hospodářského zájmu
Pokud hospodářská činnost příspěvkové organizace splňuje podmínky tzv. služeb obecného hospodářského zájmu (např. poskytování sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách), lze na jejich financování aplikovat výjimky stanovené právem EU pro tento druh služeb. Mezi ně spadá např. financování služeb formou vyrovnávací platby podle Rozhodnutí Komise 2012/21/EU, o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Rozhodnutí Komise mj. stanoví, že o každé službě musí být vedeno oddělené účtování a vyrovnávací platba bude sledována odděleně u každé služby. Pokud „službou“ budeme rozumět sociální službu v rámci jednoho identifikátoru, a přitom příspěvková organizace bude poskytovat více služeb, pak povede oddělené účetnictví o každé takové službě zvlášť. Část příspěvku zřizovatele určená na hospodářskou činnost – služby obecného hospodářského zájmu – se tak „rozpadne“ na několik vyrovnávacích plateb.
Doplňková činnost a veřejná podpora
Vedle toho bude příspěvková organizace provozovat hospodářskou činnost v rámci tzv. doplňkové činnosti; půjde např. o pronájmy nebo zpravidla o poskytování služeb či zboží na základě příslušného živnostenského oprávnění apod. Pokud příspěvek zřizovatele bude, byť jen zčásti, krýt náklady na tuto činnost (např. energie, mzdy pracovníků na úseku hospodářské činnosti, údržba, úklid prostor sloužící i hospodářské činnosti apod.), bude nezbytné, aby pro tuto část příspěvku byl stanoven i příslušný režim veřejné podpory; zpravidla bude aplikována podpora de minimis, nebo případně podpora podle Nařízení Komise (EU) č. 651/2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 Smlouvy prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (známá pod zkratkou GBER).
Praxe poskytovatelů sociálních služeb
Přestože příspěvek zřizovatele příspěvkové organizaci je podle RPUR právním titulem k financování jejího provozu a je brán jako „celek“, podle práva veřejné podpory může resp. musí být členěn na několik částí, které se chovají zcela odlišně. Přitom je nutno vyjít z charakteru činností, jejichž náklady příspěvek pokrývá.
Pokud tedy poskytovatel sociálních služeb provozuje sociální služby, ty budou zpravidla považovány za hospodářské činnosti – služby obecného hospodářského zájmu a příslušná část příspěvku zřizovatele bude považována za vyrovnávací platbu. Pokud půjde např. o navazující činnosti (např. činnosti směřující k aktivizaci cílových skupin, kulturní, sportovní, společenské aktivity apod.), nepůjde velmi často vůbec o hospodářské činnosti ve smyslu práva veřejné podpory, a proto příslušná část příspěvku zřizovatele nebude podléhat pravidlům veřejné podpory. Pokud však bude část příspěvku pokrývat i jiné hospodářské činnosti, např. pronájmy, aktivity v rámci sociálního podnikání, komerční vzdělávání, významnější kulturní akce (festivaly apod.), bude nezbytné tuto část příspěvku podřadit pod režim slučitelné veřejné podpory podle GBER, nebo jej poskytovat jako podporu de minimis.
Smyslem toho článku není vyvolat paniku u těch zřizovatelů, kteří s poskytováním příspěvku svým příspěvkovým organizacím dosud dopady pravidel veřejné podpory příliš nespojovali. Jde spíše o podnět k zamyšlení, že i příspěvková organizace takovým pravidlům podléhá a že bude vhodné hledat praktické a účinné mechanismy, jakým systémově předcházet nedovolené veřejné podpoře.
