V návaznosti na stanovisko Ministerstva financí k některým otázkám novely rozpočtových pravidel, o němž jsme vás informovali v předchozím článku, přinášíme shrnutí závěrů k doporučenému postupu při poskytování dotací na sociální a navazující služby.
Doporučení vzešla z diskuse na semináři, který jsme v těchto dnech uskutečnili ve spolupráci s Královéhradeckým krajem za účasti některých poskytovatelů a zadavatelů sociálních služeb. Snahou bylo najít praktické řešení dopadů novely rozpočtových pravidel při poskytování dotací na sociální služby podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách („ZSS“).
Jak bylo Ministerstvem financí potvrzeno, na dotace poskytované na účel stanovený v zákoně č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, se nevztahuje postup dle § 10c rozpočtových pravidel, tedy postup upravující poskytování dotací na základě „programu“. Prakticky to znamená, že na dotace poskytované územně samosprávnými celky (kraji nebo obcemi) na sociální služby, jak jsou vymezeny zákonem, není nutné vyhlašovat žádný „program“ ve smyslu § 10c rozpočtových pravidel.
Je však třeba dbát toho, aby šlo skutečně o dotaci na účel vymezený zákonem, tedy dotaci na sociální služby dle ZSS. ZSS definuje sociální službu jako „činnost nebo soubor činností podle tohoto zákona zajišťujících pomoc a podporu osobám za účelem sociálního začlenění nebo prevence sociálního vyloučení“. Podrobně dále ZSS vymezuje jednotlivé druhy a formy sociálních služeb, jakož i rozsah v podobě tzv. základních a fakultativních činností. Základní činnosti jsou vymezeny v § 35 odst. 1 ZSS; pokud jde o vymezení fakultativních činností, lze plně odkázat na velmi kvalitně zpracovaný Doporučený postup MPSV č. 4/2013 k zajišťování fakultativních činností při poskytování sociálních služeb (k dispozici na stránkách MPSV).
Ve vztahu k rozpočtovým pravidlům lze konstatovat, že pokud dotace směřuje na sociální služby, které jsou zákonem definovány, a to v rozsahu jak základních, tak i fakultativních činností, nepodléhá postupu dle § 10c rozpočtových pravidel.
Od sociálních služeb v rozsahu základních a fakultativních činností je však nutno odlišit další činnosti poskytovatele, které již vymezení sociální služby dle ZSS nepokrývá. Půjde zpravidla o tzv. navazující služby (např. služby volnočasového charakteru pro danou cílovou skupinu (kulturní, sportovní a společenské aktivity), služby sociálního podnikání mající charakter živnosti, nebo jiné obdobné služby. Takové služby již není ve smyslu rozpočtových pravidel možno bez dalšího považovat za služby, jejichž dotování je zahrnuto pod účel stanovený zvláštním zákonem (ZSS); takové služby budou proto podléhat režimu dotačního programu ve smyslu § 10c rozpočtových pravidel.
Z diskusí se zadavateli vyplynulo, že posouzení charakteru některých činností poskytovatele sociální služby, na které je dotace požadována, nelze provést obecně a bude záviset vždy na konkrétních okolnostech. Zmíněny byly např. některé vzdělávací aktivity, rekondiční aktivity apod. V takových případech zadavatelé hodnotí i to, jak sám poskytovatel služby danou aktivitu popisuje a odůvodňuje; výsledkem je potom posouzení, zda daná činnost je činností spadající pod pojem sociální služby vymezené zákonem, či již spíše činností navazujícího charakteru, a zda ta která činnost podléhá či nepodléhá „programovému financování“ ve smyslu § 10c rozpočtových pravidel.
Dotační řízení na podporu činností, které spadnou pod režim „programu“ (např. již zmíněné navazující a další činnosti) se bude řídit striktně rozpočtovými pravidly a daný program bude muset splňovat náležitosti zákonem vymezené.
Vzniká však otázka, jak postupovat u dotace sociálních služeb v rozsahu základních popř. fakultativních činností, které budou financovány mimo režim „programu“.
Se zadavateli jsme se shodli na tom, že vhodným nástrojem takového řízení bude „výzva“ k podání žádosti o dotaci na danou službu resp. činnost. Vedle toho však bude jistě možné a běžné poskytovat dotace na takové služby na základě individuálních žádostí bez výzvy (dotace ad hoc).
Pokud bude zadavatel realizovat „výzvu“, což bude v praxi asi nejběžnější případ, budou ho snad zajímat doporučení, která ze semináře vzešla, k obsahovým náležitostem takové výzvy.
Přestože obsah výzvy k podávání žádostí se bude odlišovat od klasického „programu“ dle § 10c rozpočtových pravidel, lze přesto doporučit některé obsahové náležitosti programu do výzvy převzít. Je třeba si uvědomit, že čím méně vypovídající výzva bude, tím více problémů může nastat při zdůvodňování nevyhovění žádosti, jak novela rozpočtových pravidel nově požaduje. Proto bude vhodné určité otázky ve výzvě nastolit předem, čímž se poskytovateli dotace značně zjednoduší možnost transparentního odůvodnění, proč o žádosti rozhodl tak či onak.
Co by tedy taková výzva mohla obsahovat?
- Především odkaz na § 10a odst. 2 rozpočtových pravidel z hlediska stanoveného účelu dotace, tj. že jde o dotaci na účel vymezený zákonem o sociálních službách. Zadavatel tak jednoznačně určí, že výzva není „programem“ a že dotační řízení nepodléhá postupu dle § 10c rozpočtových pravidel.
- Účel dotace pak bude zpravidla vymezen odkazem na konkrétní dotované služby podle ZSS, cílové skupiny atd.
- V případě, že strategické dokumenty zadavatele dávají předpoklad pro preferenci podpory určitých služeb oproti jiným, bude vhodné na tuto skutečnost žadatele ve výzvě předem upozornit. V případě „převisu“ žádostí by totiž zadavatel měl takové preference uplatnit maximálně transparentně, aby žadatelé mohli s tímto přístupem dopředu počítat.
- Účel dotace svým způsobem předurčí i okruh žadatelů. Je třeba si uvědomit, že řada dotací na sociální služby bude představovat pouhý podíl obce na celkové vyrovnávací platbě, kterou bude služba financována. Proto může být dotace přednostně určena poskytovatelům sociálních služeb zařazeným do příslušné krajské sítě; takováto pozice žadatele totiž dává veřejnému sektoru záruku, že se službou je oficielně počítáno v systému, která má zajištěno vícezdrojové financování.
- Další náležitostí výzvy bude jistě poučení o obsahu žádosti případně přímo předepsaný formulář žádosti. Obsah žádosti musí korespondovat s minimálním obsahem vymezeným v rozpočtových pravidlech, může být však širší.
- Výzva by měla dále určit lhůtu pro podávání žádostí. Na rozdíl od „programového financování“ nebude muset mít tato lhůta počátek (program totiž musí být zveřejněn 30 dnů před počátkem běhu lhůty pro podávání žádostí); pro zajištění transparentního postupu bude vhodné, aby lhůta byla přiměřená náročnosti zpracování žádosti ve vztahu k podmínkám dotace. Nicméně u „opakujících se“ výzev (na sociální služby mohou být výzvy vyhlašovány opakovaně k určitému datu, se kterým již potenciální okruh žadatelů může počítat), bude moci být lhůta jistě i kratší.
- Vhodným může být i uvedení celkového objemu prostředků určených k rozdělení v rámci dané výzvy; i tato skutečnost uvedená předem napomůže zadavateli transparentně odůvodnit, proč se třeba na někoho nedostalo.
- S účelem dotace souvisí i nezbytnost určit, v jakém režimu se dotace poskytuje z hlediska pravidel veřejné podpory. Dotaci na sociální služby je možno poskytnout v zásadě ve dvojím režimu, a to v režimu vyrovnávací platby nebo v některém z režimů podpory de minimis. Zadavatel zde bude muset velmi bedlivě vážit daný režim, a to s ohledem na skutečnost, že financování sociálních služeb se děje vícezdrojově. Nevhodně zvolený režim může díky limitům kumulace či kombinace podpor zabránit financování služeb z více zdrojů. Pro sociální služby je nejvhodnějším režimem financování na bázi tzv. vyrovnávací platby; s podporou de minimis (do 200.000 EUR za 3 roky) se snese, avšak musí být zabráněno dvojí financování týchž způsobilých nákladů na danou službu. Kombinace těchto podpor pak předpokládá i důsledné stanovení účelu, na který je poskytována, a to alokací na zcela konkrétní způsobilé náklady.
- Se zadavateli jsme se dále shodli, že úřad, posuzující žádosti, nemůže ovlivnit konečné rozhodnutí orgánu samosprávy (zastupitelstva). Proto přes veškerou snahu úředníků předem nastavit a následně dodržet transparentní a nediskriminační postup při rozdělování dotací může dojít i ke značným odlišnostem mezi návrhem úřadu a konečným rozhodnutím. Proto lze doporučit, aby výzva obsahovala i výslovné poučení žadatelů v tom smyslu, že jednak na dotaci opravdu není právní nárok, a jednak že rozhodující slovo ve věci poskytnutí či neposkytnutí dotace má volený orgán samosprávy přijímající rozhodnutí na základě usnesení většiny.
- Tím, že výzva není „programem“, nemusí obsahovat kritéria hodnocení; pokud by však zadavatel určitý způsob hodnocení uvedl, opět tím může napomoci transparentnějšímu odůvodnění nevyhovění žádosti o dotaci zcela nebo zčásti.
Výsledkem dotačního řízení na základě výzvy bude uzavření veřejnoprávní smlouvy a její zveřejnění. Tady se již úprava rozpočtových pravidel shoduje s úpravou pro postup na základě programu.
Více o této problematice se můžete dozvědět na našem semináři Financování neziskových organizací podle rozpočtových pravidel a pravidel veřejné podpory.
