V tomto článku si popisujeme skutečný případ, jehož průběh a výsledek je zcela zásadní pro další posuzování případných korekcí poskytnutých dotací ze strany jejich poskytovatelů. V rámci aplikace zásady přiměřenosti snížil finanční úřad stonásobně korekci stanovenou poskytovatelem dotace!
Popis případu
Kraj jakožto příjemce dotace zadal z dotačních prostředků ve zjednodušeném režimu podle ZZVZ veřejnou zakázku na poskytování sociálních služeb. zakázka obsahovala více sociálních služeb, přičemž každá z těchto služeb byla předmětem jedné dílčí části této veřejné zakázky ve smyslu § 18 zákona č.134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů („ZZVZ“). Zakázka byla zcela otevřená, ale s ohledem na stanovený předmět plnění, místní dostupnost služby, požadovanou kapacitu a cílovou skupinu se každé dílčí části veřejné zakázky účastnil pouze jediný dodavatel (registrovaný poskytovatel předmětné sociální služby), který vyjádřil předběžný zájem a následně byl vyzván k další účasti v zadávacím řízení. V daném místě nebyl žádný jiný poskytovatel sociálních služeb schopen danou službu zajistit.
S ohledem na specifičnost zadávacího řízení a poslední vývoj legislativy zadávání veřejných zakázek směřující k jeho elektronizaci měli poskytovatelé sociálních služeb s veřejnými zakázkami z minulosti zkušenosti pouze s podáváním písemných nabídek, nikoli prostřednictvím elektronického nástroje E-ZAK. Kraj v dobré víře a v zájmu pomoci v tomto ohledu nezkušeným poskytovatelům zveřejnil 3 dny před uplynutím lhůty podání nabídek bližší vysvětlení postupu, jak podat nabídku formou elektronického podání. Ostatně mj. díky tomu byly podány řádné nabídky a bylo možno uzavřít realizační smlouvy a zajistit poskytování daných služeb.
Následná kontrola ze strany poskytovatele dotace kvalifikovala postup kraje jako „vysvětlení zadávací dokumentace“, které mělo být učiněno nejpozději 5 dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Konstatovala porušení ZZVZ a stanovila korekci v rámci tabulky snížených odvodů ve výši 10% z hodnoty celé zakázky (v tomto případě šlo o korekci ve výši přesahující 6 milionů korun!). Inu, pro dobrotu na žebrotu!
Poskytovatel dotace vyzval kraj k vrácení těchto prostředků podle § 14f rozpočtových pravidel. Kraj výzvě nevyhověl a věc byla postoupena příslušnému finančnímu úřadu k daňové kontrole a případnému řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Kraj sice peníze nevrátil poskytovateli, ale celou částku z opatrnosti složil na příslušný účet u finančního úřadu; tím zajistil, že se i v případě plného potvrzení porušení rozpočtové kázně nebude dále zvyšovat penále z tak významné částky.
Rozhodnutí finančního úřadu
Finanční úřad provedl v rámci řízení daňovou kontrolu a veškeré potřebné důkazy. Konstatoval, že se kraj sice dopustil určitého pochybení (porušení ZZVZ), avšak jeho intenzita a dopady vůbec neodpovídají stanovené korekci ze strany poskytovatele dotace. Výsledkem bylo stonásobné snížení korekce z původních 10% na 0,1%, a to na základě aplikace zásady přiměřenosti (proporcionality).
Z rozhodnutí finančního úřadu citujeme:
„Správce daně při stanovení příslušného odvodu za porušení rozpočtové kázně musí vždy zvažovat okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z rozumného vztahu mezi závažností porušení a výší za ně předepsaného odvodu. Dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 291/2017-33 ze dne 30. 10. 2018 je však třeba zdůraznit, že týká-li se porušení rozpočtové kázně oddělitelné části poskytnuté dotace, tak jako je tomu v posuzované situaci, bude odvod stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na případnou malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady proporcionality. Dále správce daně konstatuje, že při stanovení příslušného odvodu za porušení rozpočtové kázně musí nejdříve posoudit přiměřenost poskytovatelem stanoveného nižšího odvodu jako takového. Vedle toho je však v kontextu judikatury Nejvyššího správního soudu třeba přihlédnout i k závažnosti porušení rozpočtové kázně, jeho vlivu na dosažení účelu dotace a hospodárnosti uloženého odvodu. V posledním kroku je třeba posoudit a vyhodnotit, zda existují okolnosti porušení, jež by mohly vést k odchýlení se od poskytovatelem stanoveného procentního rozmezí vztahujícího se k částce, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.
Zjištěné porušení se vztahuje k částce dotace použité na financování předmětné veřejné zakázky, tj. k částce 61 041 529,99 Kč (95 % z uznatelných výdajů ve výši 64 254 242,10 Kč prokazovaných v rámci ŽoP č. 6). Poskytovatel za porušení podmínky uvedené v části II bodu 6.1 rozhodnutí v souladu s bodem 15. tabulky č. 18 obecné části pravidel stanovil korekci ve výši 10 % výdajů (každé) příslušné veřejné zakázky, což činí v součtu za všechny zakázky 6 104 152,99 Kč. Správce daně doplňuje, že dle bodu 15. tabulky č. 18 obecné části pravidel je korekce ve výši 10 % stanovena pro případy, kdy zadavatel podal vysvětlení zadávací dokumentace 5 pracovních a méně dnů před uplynutím lhůty pro podání nabídek a lhůtu pro podávání nabídek neprodloužil podle § 98 odst. 4 ZZVZ.
Prvním důležitým aspektem, kterým se správce daně při stanovení odvodu zabýval, bylo posouzení přiměřenosti poskytovatelem stanoveného nižšího odvodu. Úvodem je třeba konstatovat, že přirozeně platí, že podmínky s nižší důležitostí jsou spjaty v případě jejich porušení/nedodržení s nižším postihem. Zároveň existence těchto diferencovaně stanovených nižších odvodů, ve smyslu § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech, v sobě spojuje požadavek na legitimní očekávání a shodný postup ve skutkově shodných nebo podobných případech, s požadavkem na dodržování principu proporcionality. Již samotné nižší odvody dle § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech, naplňují princip proporcionality. Správce daně zastává názor, že postih poskytovatele uvedený v bodu 15. tabulky č. 18 obecných pravidel vychází z předpokladu, že neprodloužení lhůty pro podání nabídek může mít vliv na výběr dodavatele v tom smyslu, že by v prodloužené lhůtě mohl podat nabídku další uchazeč. V takovém případě se jedná o proporcionálně snížený postih a správce daně by jej respektoval, neboť zvolená výše postihu nikterak nevybočuje ze standardu poskytovatelem volených procentních sazeb (či procentních rozmezí).
Odchýlit se od nižšího odvodu stanoveného procentním rozmezím je možno pouze ve zcela výjimečných a zvlášť odůvodněných případech. Správce daně považuje konstatované porušení rozpočtové kázně za takovýto výjimečný případ, a vedou jej k tomu důvody uvedené níže. Při posuzování míry závažnosti porušení rozpočtové kázně správce daně dospěl k tomu, že se jedná o porušení s nejméně závažným charakterem – v době uveřejnění vysvětlení zadávací dokumentace již byl předběžný zájem vyjádřen, tedy žádný další uchazeč již nemohl být zařazen do veřejné zakázky a nedošlo tak ani k omezení hospodářské soutěže. Nemohlo tedy ani potenciálně dojít k ovlivnění výběru dodavatele, a tím k ovlivnění výsledku zadávacího řízení. Dále se správce daně zaměřil na posouzení okolností porušení rozpočtové kázně, jež by mohly svědčit ve prospěch či naopak v neprospěch příjemce dotace a vést k případnému odchýlení se od poskytovatelem stanovené pevné procentní sazby postihu. Správce daně konstatuje, že neshledal žádnou okolnost, která by svědčila v neprospěch příjemce dotace. Naopak správce daně shledal okolnosti svědčící ve prospěch příjemce dotace, a to tyto:
a) V případě řešeného vysvětlení zadávací dokumentace ve své podstatě šlo o akt dobré vůle ze strany příjemce dotace. Jednalo se o maximální pomoc uchazečům při odesílání předběžné nabídky prostřednictvím elektronického nástroje E-ZAK, aby v důsledku jejich případného chybného postupu při elektronickém podání nabídky nebyli vyřazeni z výběru dodavatele. Vzhledem k tomu, že se do každé zakázky přihlásil pouze jeden poskytovatel konkrétních sociálních služeb, pak v případě „nezískání“ zakázky (tj. pokud by uchazeč musel být vyřazen) by poskytování konkrétní sociální služby v daném regionu mohlo být ohroženo. Tuto okolnost správce daně považuje za velmi důležitou.
b) Projekt je téměř dokončen (termín realizace projektu do 31. 10. 2022) a sociální služby, které byly předmětem dotčených veřejných zakázek, jsou stále poskytovány. Tuto okolnost správce daně považuje za velmi důležitou. V posuzované situaci se částka, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň, rovná 61 041 529,99 Kč, což je částka dotace použité v souvislosti se zadávacím řízením (95 % z výdajů prokazovaných v rámci ŽoP č. 6). Finanční korekce byla poskytovatelem stanovena podle ustanovení bodu 15. tabulky č. 18 obecné části pravidel ve výši 10 % výdajů (každé) příslušné veřejné zakázky, tj. 6 104 152,99 Kč. Způsob postihu v tomto výjimečném případě shledal správce daně nepřiměřeným. V rámci správní úvahy se správce daně zabýval závažností porušení rozpočtové kázně, přičemž dospěl k závěru, že se jedná o porušení s nejméně závažným charakterem. Neexistují zde žádné okolnosti, které by svědčily v neprospěch daňového subjektu, naopak správce daně shledal dvě velmi důležité okolnosti svědčící ve prospěch daňového subjektu. Správce daně tedy konstatuje, že výše uvedené okolnosti svědčící ve prospěch příjemce dotace, a to i s přihlédnutím k velmi nízké závažnosti daného porušení, shledává za okolnosti, které mohou vést k odchýlení se od poskytovatelem stanovené procentní sazby odvodu. Správce daně při stanovení výše odvodu v tomto konkrétním případě postupuje shodně jako v závěru daňové kontroly ukončené zprávou o daňové kontrole ze dne 7. 1. 2022 č. j. 12947/22/2700-31471-607305. Jednalo se o kontrolu totožného projektu (pouze se kontrolovaná částka týkala výdajů vykazovaných v ŽoP č. 4) a odvod byl stanoven za shodné pochybení. Správce daně se odchýlil od poskytovatelem stanoveného sníženého odvodu a vyměřil odvod ve výši 0,1 % z částky dotace použité v souvislosti se zadávacím řízením. Správce daně při této kontrole postupuje v souladu se zásadou shodného rozhodování v obdobném případě, tj. rozhoduje stejně. Po zhodnocení všech zjištěných okolností případu a po přihlédnutí k okolnostem výrazně svědčícím ve prospěch daňového subjektu stanovuje správce daně odvod ve výši 0,1 % z částky dotace použité na financování předmětné veřejné zakázky (61 041 529,99 Kč), tj. odvod v celkové výši 61 041,52 Kč.“
Shrnutí závěrů tohoto případu
Pokusme se nyní shrnout klíčové body výše popsaného případu poskytnuté dotace:
- Je zřejmé, že pokud má příjemce dotace pochybnosti o správnosti postupu poskytovatele dotace či o výši navrhované korekce, měl by se při uplatnění povinnosti péče řádného hospodáře adekvátním způsobem bránit. V případě postupu podle § 14f rozpočtových pravidel (výzva k vrácení části dotace) taková obrana znamená odmítnutí vrácení příslušné částky poskytovateli dotace (zcela nebo zčásti). K tomuto tématu jen připomínáme námi dříve uveřejněný článek Je dobré dobrovolně vrátit dotaci?
- V důsledku nevrácení části dotace se řízení přesouvá do kompetence příslušného správce daně (finančního úřadu), který provede daňovou kontrolu a rozhodne o porušení rozpočtové kázně a o odvodu za takové porušení. Může dospět k závěru, že k porušení rozpočtové kázně vůbec nedošlo, anebo, jako v našem případě, o vyměření jiného (nižšího) odvodu, pokud k tomu shledá důvody.
- Pokud příjemce dotace zároveň s odmítnutím vrácení části dotace tuto částku z opatrnosti pošle na příslušný účet finančního úřadu, zajistí tím, opět s péčí řádného hospodáře, že se již nadále nebude zvyšovat penále pro případ, že by výše korekce byla finančním úřadem potvrzena. Příjemce dotace přitom nic neriskuje, protože v případě úspěchu mu bude částka vrácena.
- Finanční úřad vyjasnil svůj právní názor na výši korekcí stanovených v dotačních pravidlech ve formě snížených odvodů. Konstatoval, že výši příslušných korekcí považuje obecně za přiměřenou, neboť tyto byly stanoveny již s ohledem na závažnost a dopady konkrétního typu porušení.
- Zároveň však vyjasnil, v jakém případě se lze od výše těchto korekcí odchýlit, a to zejména z důvodu prakticky nulového dopadu na hospodářskou soutěž (v rámci zadávacího řízení) a přílišnou tvrdost výše sankce atd.
- V závěru rozhodnutí finanční úřad potvrdil též aplikaci zásady shodného rozhodování v obdobném případě, což mj. znamená, že daný případ je aplikovatelný na případné další, obdobné případy v rámci poskytování dotací.
- Z pohledu kraje jako příjemce dotace může být významné, že v rámci své procesní obrany učinil maximum pro snížení částky korekce, která by jinak šla na vrub jeho územního rozpočtu. To je důležité mj. z pohledu kraje coby „poškozené osoby“, pokud by nesprávný postup, který vedl ke korekci, způsobila třetí osoba (poradce, administrátor) nebo i zaměstnanec a bylo přistoupeno k vymáhání náhrady škody vůči němu.
