Ministerstvo financí ve spolupráci s Ministerstvem vnitra vydalo dne 15. 6. 2015 „Stanovisko k některým dotazům územních samosprávných celků k zákonu č. 24/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze“.
Stanovisko bylo uveřejněno ve Zprávách Ministerstva financí pro finanční orgány obcí a krajů. Plný text Stanoviska je k dispozici na http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/legislativni-dokumenty/2015/stanovisko-ministerstva-financi-k-nekter-21656.
Vzhledem k tomu, že se v rámci našich článků problematice novely rozpočtových pravidel podrobně věnujeme, máme potřebu vyjádřit se k některým závěrům, ke kterým obě ministerstva dospěla, a to zejména s dopadem do oblasti sociálních služeb. I přes snahu o vysvětlení řady sporných bodů totiž zůstávají některé otázky stále jednoznačně nevyřešeny.
Je dotace na sociální služby dotací „programovou“ ve smyslu § 10c, nebo jde o dotaci na základě zvláštního zákona bez nutnosti vyhlašovat program?
Čtenáři našich článků si jistě vzpomenou na rozhovor s ředitelem odboru Financování územních rozpočtů a programové financování Ministerstva financí Ing. Miroslavem Matejem, Ph.D., ze kterého vyplynulo, že díky ustanovení § 10a odst. 2 rozpočtových pravidel (včetně poznámky pod čarou č. 22) by dotace na sociální služby měly být považovány za „dotace na účel stanovený zvláštním právním předpisem“, nikoli za dotace „na účel určený v programu“ dle § 10c. Z toho pak plynul závěr, že u dotací na sociální služby (v rozsahu základních a fakultativních činností) není třeba vyhlašovat „program“.
Protože tento právní závěr je spojen s řadou zásadních důsledků, požádalo MPSV Ministerstvo financí o oficiální stanovisko k této věci. Podle našich informací však reakce zpět na MPSV zatím nepřišla. Proto jsme očekávali, že tato otázka bude vyřešena ve zveřejněném Stanovisku, avšak ani toto bohužel na danou otázku neodpovídá.
Stanovisko uvádí, že „[d]ále je možné poskytovat dotace na základě zvláštního zákona způsobem, který vyplývá ze zvláštního zákona – jedná se zejména o zákon č. 561/2004 Sb., školský zákon, v platném znění, a zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním zařízením, v platném znění.“
Stanovisko tedy hovoří zejména o dotacích v rámci škol a školských zařízení, které jsou z režimu „programové dotace“ vyňaty, o dotacích na sociální služby však mlčí (a to přes výše zmíněný odkaz na zákon o sociálních službách, obsažený v rozpočtových pravidlech).
Na definitivní názor MF k tomuto problému si tedy budeme muset ještě počkat.
Dotace vs. peněžní dar poskytovaný z rozpočtu obce nebo kraje
Stanovisko konstatuje, že „[p]ři určení, zda územní samosprávný celek má v konkrétním případě poskytnout dotaci nebo dar, je namístě vyjít z vymezení dotace v zákoně č. 250/2000 Sb. Tento zákon pojímá dotaci jako peněžní prostředky poskytnuté z rozpočtu územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, svazku obcí nebo Regionální rady regionu soudržnosti právnické nebo fyzické osobě na stanovený účel. Proto tam, kde obec hodlá poskytnout peněžní prostředky, aby byly použity k plnění úkolů obce v samostatné působnosti, a tím pádem i vázány k tomuto účelu, je namístě poskytnout prostředky formou dotace a nikoli daru. Poskytnutí daru by mělo být využíváno především tam, kde další užití poskytnutých prostředků nemá obec v úmyslu jakkoli cíleně vázat ani „sledovat“ jejich užití.“
Vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče spadá do samostatné působnosti obce. Stanovisko tedy doporučuje, aby, pokud vůbec budou poskytovány dary, šlo o dary tzv. neúčelové, tj. bez bližšího určení, jaké náklady mají být z darovaných prostředků kryty.
V souvislosti s poskytováním darů v oblasti financování sociálních služeb se však běžně setkáváme s tím, že obec rámcově určí, že jde o dar, představující finanční příspěvek na zajištění poskytování určité sociální služby. Takovéto určení tedy může podle Stanoviska představovat problém v tom, že obec poskytnutím daru podle občanského zákoníku de facto obchází dotační postup podle rozpočtových pravidel.
Na druhou stranu je však nutno zdůraznit, že pokud obec poskytne dar bez účelového určení, může tím přivodit značný problém v oblasti veřejné podpory.
Sociální služby, jak známo, jsou jako služby tzv. obecného hospodářského zájmu systémově financovány na bázi tzv. vyrovnávací platby (viz blíže náš předchozí článek), v rámci níž je nezbytné kalkulovat mj. veškeré příjmy (výnosy), které poskytovatel obdrží k zajištění dostupnosti poskytování dané sociální služby z veřejných zdrojů od zadavatelů (kraje, obce apod.). Kraj je potom garantem toho, že nedojde k poskytnutí tzv. nadměrné vyrovnávací platby, což znamená, že bude muset identifikovat, na co byl dar ze strany obce poskytnut, resp. na co má být použit. Má-li být dar použit na krytí nákladů spojených např. se základními činnostmi u služby zařazené do krajské sítě, započítává se do celkové vyrovnávací platby. Má-li však být použit např. na navazující činnosti mimo vymezený rozsah služby zařazené do sítě, není součástí vyrovnávací platby, neboť neslouží ke krytí způsobilých výdajů spojených se zajištěním takové služby v rozsahu, v jakém byla zařazena do sítě. Účelové určení poskytnutých finančních prostředků, resp. účel jejich použití je tak pro financování sociálních služeb zcela zásadní otázkou.
Obrana žadatele proti sdělení o nevyhovění žádosti o dotaci
Stanovisko přináší následující závěry ohledně právního charakteru sdělení o nevyhovění žádosti a možnosti obrany žadatele o dotaci proti němu:
- na postup podle § 10a odst. 4 rozpočtových pravidel (nevyhovění žádosti o dotaci) se vztahuje správní řád;
- vzhledem k tomu, že se dotace poskytuje výhradně formou veřejnoprávní smlouvy podle části páté správního řádu (§ 159 odst. 1), nevede se o žádosti o dotaci správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu;
- vzhledem ke znění § 10a odst. 4 rozpočtových pravidel v případě negativního výsledku posouzení žádosti o dotaci příslušný orgán vyhotoví pouze sdělení, které podléhá části čtvrté správního řádu;
- proti sdělení o nevyhovění žádosti nepřipouští správní řád žádný opravný prostředek a je jako úkon vyloučeno z dozorového zásahu Ministerstva vnitra;
- sdělení o nevyhovění žádosti je však „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 soudního řádu správního a lze se proti němu bránit (byť obsahově omezeně) přímo správní žalobou.
Stanovisko se výslovně nedotýká otázky, zda nevyhověním žádosti se míní zamítnutí žádosti v plném rozsahu, nebo i případ, kdy je žadateli vyhověno pouze z části. Protože však Stanovisko uvádí, že „požadavkem zákona je, aby žadateli byly současně sděleny důvody neposkytnutí dotace“, lze z tohoto textu pravděpodobně dovodit, že za nevyhovění žádosti považuje její zamítnutí v plném rozsahu. Podle našeho názoru jde o otázku spornou, neboť pak by za „vyhovění“ žádosti bylo nutno považovat přiznání i sebemenší částky.
Přestože tedy Stanovisko představuje další důležitý krok k dosažení vyšší právní jistoty územně samosprávných celků při poskytování dotací, zůstávají některé otázky zejména v oblasti financování sociálních služeb nedořešeny. O dalším vývoji vás budeme průběžně informovat.
