V rámci projektu „IP Rozvoj dostupnosti a kvality sociálních služeb v Královéhradeckém kraji V“ byla prováděna analýza způsobu financování pečovatelské služby, zařazené do krajské sítě, ze strany obcí. Kraj si vyžádal od obcí umístěných na jeho území typové smlouvy, na základě nichž je poskytována podpora na pečovatelskou službu, zajišťovanou pro občany příslušné obce. Analýza obsahu smluv přinesla zajímavé informace o tom, na základě jakých právních předpisů a jakou formu je podpora pečovatelské službě poskytována. Tento článek přináší stručný přehled závěrů předmětné analýzy.
Pečovatelská služba poskytovaná podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, patří mezi tradiční sociální služby zajišťované samotnými obcemi, případně jimi řízenými organizacemi. Vedle toho je tato služba poskytována i dalšími poskytovateli z řad neziskových organizací a dalších právních forem.
Formy podpory, kterou obce k zajištění pečovatelské služby poskytují, lze rozdělit na peněžité (přímo poskytované finanční prostředky ke krytí nákladů služby) a nepeněžité (podpora formou nepeněžitých plnění v podobě bezúplatného práva užívání obecního majetku, případně užívání za zvýhodněných podmínek).
Poskytování podpory se děje na základě nejrůznějších právních titulů, náležejících dle svého charakteru do práva veřejného i soukromého. Mezi tyto právní tituly patří zejména:
- financování služby z vlastního rozpočtu;
- příspěvek zřizovatele příspěvkové organizace;
- dotace;
- dar;
- veřejná zakázka;
- vertikální spolupráce;
- horizontální spolupráce;
- spolupráce obcí;
- výpůjčka;
- zvýhodněný nájem;
- právo hospodaření se svěřeným majetkem.
Financování služby z vlastního rozpočtu
V případě, že pečovatelskou službu zajišťuje obec sama prostřednictvím interně organizované služby (např. organizační složky obce), jde v podstatě o financování z vlastního rozpočtu obce. Obec by měla dbát základních zásad veřejného financování, zejména zásady účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti, a proto by měla nastavit finanční parametry podpory obdobně, jako u jiných srovnatelných služeb. Přestože obec sama se sebou neuzavírá žádnou smlouvu, mohlo by se v případě nehospodárného rozpočtu (přefinancování služby) jednat i o nedovolenou veřejnou podporu, pokud by byly naplněny její znaky ve smyslu článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Za „podnik“ ve smyslu pravidel veřejné podpory totiž nelze považovat pouze subjekt mající samostatnou právní osobnost, nýbrž jakoukoli relevantní entitu, tvořící organizačně oddělený funkční celek. Prostředky z rozpočtu obce poskytnuté pečovatelské službě by měly proto tvořit nedílnou součást vyrovnávací platby dané služby kalkulované krajem.
Příspěvek zřizovatele příspěvkové organizace
Velmi častým případem je, že pečovatelský služba je zajišťována prostřednictvím zřízené příspěvkové organizace obce. Financování pak probíhá nejčastěji formou poskytování příspěvku zřizovatele na provoz ve smyslu zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. I zde připadá v úvahu pro případ neodůvodněného nadměrného financování riziko poskytnutí nedovolené veřejné podpory, jemuž lze předejít transparentním výpočtem výše příspěvku srovnatelným s poskytováním podpory ostatním subjektům. Příspěvek zřizovatele je samozřejmě započítáván do vyrovnávací platby.
Dotace
Asi nejčastějším případem podpory pečovatelské služby poskytované zejména neziskovým organizacím působícím v příslušné obci je poskytování dotace podle výše citovaných rozpočtových pravidel. Výše dotace je zpravidla odvozována od výše stanovených způsobilých nákladů vzhledem ke konkrétní kapacitě a parametrům dostupnosti služby zajišťované pro občany příslušné obce. U dotace se pravidla veřejné podpory uplatní v plné míře a tvoří podstatnou součást celkové vyrovnávací platby.
Dar
Poskytování finančních darů podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, na podporu pečovatelské služby je postupně nahrazováno jinými právními tituly. Přesto dary tvoří určitý nikoli zanedbatelný objem prostředků. Darovací smlouvy jsou uzavírány spíše na menší částky a nepředstavují zásadní položky v rámci rozpočtu dané služby. I dar podléhá pravidlům veřejné podpory a je s ním v rámci vyrovnávací platby třeba počítat.
Veřejná zakázka
Velmi často je ze strany obcí pečovatelská služba zajišťována „objednáním služby“. Poskytovateli, který službu pro občany obce zajišťuje, náleží sjednaná úplata, zpravidla kalkulována na bázi nezbytných nákladů, připadajících na občany obce. Protože v daném případě jde o poskytování služby za úplatu, daný právní vztah zpravidla naplňuje znaky veřejné zakázky podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů („ZZVZ“), ledaže je splněna některá z výjimek (viz dále vertikální a horizontální spolupráce). Podle hodnoty plnění je třeba posuzovat, zda zadání zakázky podléhá zadávacímu řízení a jakého druhu. Velmi často se jedná o veřejnou zakázku malého rozsahu. Z analýzy vyplynulo, že často je smlouva uzavírána na dobu neurčitou, kde je zapotřebí pro určení hodnoty veřejné zakázky sčítat hodnotu plnění za 4 kalendářní roky. Pokud je veřejná zakázka zadána v transparentním řízení a je výsledkem otevřené soutěže, nemusela by podléhat vůbec pravidlům o veřejné podpoře (chyběl by znak poskytnutí výhody). Protože však většinou žádné otevřené řízení neprobíhá a služba je objednána „napřímo“ na základě výjimek, nutno i u takto financované služby hlídat, aby nedošlo k nedovolené podpoře; proto kraj úplatu za poskytnutou službu ze strany obce započítává do celkové kalkulace vyrovnávací platby.
Vertikální spolupráce
Jednou z výjimek, kdy poskytnutá služba za úplatu není považována za veřejnou zakázku, je tzv. vertikální spolupráce podle § 11 ZZVZ (někdy nazývána též jako výjimka „in house“). Ta se týká případů, kdy pro obec zajišťuje pečovatelskou službu jí ovládaná osoba, na níž obec uplatňuje rozhodující vliv. Kromě příspěvkové organizace může takovou osobou být např. obecně prospěšná společnost založená obcí, pokud vnitřní uspořádání a vztahy dávají obci coby zakladateli postavení s rozhodujícím vlivem. U vertikální spolupráce je zapotřebí sledovat mj. dodržení limitu objemu činnosti, který musí být dodržen. Přestože v daném případě nejde o veřejnou zakázku, pravidla veřejné podpory se uplatní v plné míře obdobně, jako u veřejné zakázky.
Horizontální spolupráce
Zvláštní případ podpory pečovatelské služby, kterou pro obec zajišťuje jiný veřejný zadavatel (jiná obec, nebo příspěvková organizace jiné obce apod.), může být tzv. horizontální spolupráce podle § 12 ZZVZ. Jedná se o uzavření smlouvy o úplatném poskytnutí služby mezi více veřejnými zadavateli, která též není považována za veřejnou zakázku. Pokud tedy obec poskytuje pečovatelskou službu pro jinou obec, což je častý případ, lze uvažovat o využití smlouvy o horizontální spolupráci. I zde je však třeba hlídat limit objemu činností, jako je tomu u vertikální spolupráce. Přestože v daném případě opět nejde o veřejnou zakázku, pravidla veřejné podpory se uplatní v plné míře obdobně, jako u veřejné zakázky, a úplata v rámci horizontální spolupráce bude spadat do kalkulace vyrovnávací platby.
Spolupráce obcí
Namísto horizontální spolupráce, kterou přinesl až nový ZZVZ, obce tradičně využívají v rámci spolupráce při zajištění pečovatelské služby institut smlouvy o spolupráci uzavřené na základě § 46 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zde je třeba upozornit, že v původním znění (před 1.1.2014) obsahoval zákon o obcích výslovnou úpravu obsahu smlouvy o spolupráci mezi obcemi při výkonu samostatné působnosti. Tato podrobná právní úprava byla v souvislosti s rekodifikací občanskoprávní úpravy (nový občanský zákoník) zrušena a nahrazena pouze obecnou úpravou možnosti spolupráce obcí; došlo tak ke zjednodušení právní úpravy s tím, že se předpokládá, že v případě uzavření smlouvy mezi obcemi dle § 46 bude plně aplikován občanský zákoník. Podstatou smlouvy je zajištění pečovatelské služby poskytované obcí pro jinou obec, resp. její občany za náhradu nákladů. Náhrada v rámci spolupráce obcí pak bude opět součástí vyrovnávací platby.
Nepeněžité formy podpory
Obce často přispívají k podpoře pečovatelské služby i jinou než přímou finanční podporou. Umožňují poskytovatelům např. užívat pro zázemí služby prostory v obecním majetku bezúplatně na základě výpůjčky. Obdobou výpůjčky je situace, kdy příspěvková organizace využívá majetek svěřený zřizovatelem, též bez finanční protihodnoty. Konečně sem spadá i případ nájemních smluv se zvýhodněným nájmem, kdy jde o částečnou nepeněžitou podporu. Všechny tyto formy zvýhodnění mohou spadat pod pravidla veřejné podpory, a proto je třeba s nimi počítat v rámci kalkulace vyrovnávací plateb.
