Oblast podpory služby péče o dítě v dětské skupiny doznala v poslední době značný vývoj. Služba je podporována z veřejných rozpočtů nejen formou zákonného státního příspěvku, ale též formou účelových dotací včetně dotací spolufinancovaných ze zdrojů EU. Podpora se týká jak samotného provozu služby, tak ale často také investičních výdajů (včetně vstupní investice umožňující vůbec zahájení činnosti takové služby). Z uvedeného důvodu byla znovu otevřena diskuse na úrovni Evropské komise k otázce existence a charakteru veřejné podpory.
Zákonná úprava
Služba péče o dítě v dětské skupině je upravena zákonem č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů („ZDS“). Službou péče o dítě v dětské skupině se podle § 2 ZDS rozumí nevýdělečná činnost spočívající v pravidelné péči o dítě od 6 měsíců věku do zahájení povinné školní docházky, která je poskytována mimo domácnost dítěte ve skupině dětí a která je zaměřena na zajištění potřeb dítěte, jeho výchovu a rozvoj schopností, kulturních, hygienických a sociálních návyků dítěte. Registrovanému poskytovateli služby (s výjimkou organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací) náleží podle § 20a) a násl. ZDS tzv. příspěvek na provoz dětské skupiny. Financování služby však může být kryto i z dalších zdrojů, zejména dotačních v souladu s příslušnými rozpočtovými pravidly.
Veřejná podpora podle přímo použitelných předpisů EU
V minulosti bylo na podporu dětských skupin nahlíženo tak, že při jejich financování z veřejných zdrojů nedochází k poskytování veřejné podpory, neboť nejsou naplněny všechny kumulativní znaky ve smyslu článku 107 odst.1 Smlouvy o fungování EU. Argumentace směřovala zejména k tomu, že služba nemá hospodářskou povahu a že u ní nelze shledat přeshraniční dopady, a to jak v úrovni konzumentů služby (děti předškolního věku, resp. jejich rodiče), tak i v úrovni poskytovatelů služby (většinou lokání neziskové organizace apod.).
S postupným rozvojem této služby se však začal měnit i její charakter a Evropská komise začala poukazovat zejména na rozvoj trhu v oblasti tzv. „zaměstnaneckých/podnikových dětských skupin“, tj. služby, která je zřizována a poskytována firmami pro vlastní zaměstnance, případně s volnými místy pro další děti v dané spádové oblasti. Zároveň Evropská komise poukázala na vývoj ve struktuře zdrojů k financování služby, neboť právě u zaměstnaneckých dětských skupin mohou velmi často soukromé zdroje (příspěvky rodičů dětí) převýšit státem poskytovanou podporu. V letech 2021/2022 byla vedena odborná diskuse na téma veřejné podpory dětských skupin z iniciativy MPSV s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže („ÚOHS“), potažmo Evropskou komisí. Výsledkem diskuse bylo stanovisko ÚOHS, které obsahuje určitá vodítka, jak na veřejnou podporu dětských skupin (a to provozní, i investiční) aktuálně pohlížet.
Stanovisko ÚOHS
ÚOHS se nejprve vyjadřoval k otázce existence trhu (tj. hospodářské soutěže) v rámci vnitrostátního systému poskytování služby péče o dítě v dětské skupině. ÚOHS mj. shrnul, že „podle podkladu z května 2020, který byl za asistence Úřadu vypracován MPSV pro účely projednání opatření podpory zavedené návrhem novely zákona s Evropskou komisí, nelze vliv na hospodářskou soutěž zcela vyloučit. Úřad se domnívá, že je tomu skutečně tak, neboť služba péče o dítě, která je provozována ziskově (např. na základě živnostenského zákona), může představovat alternativu ke službě péče o dítě v dětské skupině pro některé rodiny zejména z důvodů místní či časové dostupnosti či rozsahu nabízených služeb, a to i při vyšší ceně (pro rodiče může být rozhodující např. dosavadní dobrá zkušenost, nikoli cena či míra, v níž jsou plněny podmínky uložené novelou zákona).
Pokud jde o podnikové dětské skupiny, podle práva veřejné podpory není podstatné, zda určitá podporovaná činnost, která má ekonomický charakter a současně hrozí narušením hospodářské soutěže a má vliv na obchod uvnitř EU, je provozována jako hlavní činnost subjektu, nebo je vykonávána pouze doplňkově. Podle názoru Úřadu je služba dětské skupiny činností, ve které spolu subjekty mohou soutěžit, a to zejména v rámci nabídky benefitů při náboru/udržení zaměstnanců. „Podnikové dětské skupiny“ vytvářejí dále konkurenci těm provozovatelům dětských skupin, kteří tuto činnost provozují veřejně, tedy jakožto dostupnou i pro osoby mimo okruh zaměstnanců“.
ÚOHS se dále ve svém stanovisku zabýval posouzením otázky, za jakých podmínek může mít služba péče o dítě v dětské slupině tzv. nehospodářskou povahu.
„Pokud jde o nehospodářskou povahu činnosti v podobě služby péče o dítě v dětské skupině, Evropská komise učinila v rámci uskutečněné konzultace v roce 2020 předběžný závěr o tom, že systém služeb péče o děti v dětské skupině (jeslích) dle původního znění návrhu novely zákona může být považován za nehospodářskou činnost, a tím může být vyloučena i přítomnost veřejné podpory, a to s odkazem na splnění následujících předpokladů:
- podpora v podobě příspěvku bude poskytována na provoz dětských skupin (jeslí), které splňují stanovené požadavky z hlediska kvality, dostupnosti a ceny;
- měsíční příspěvek od rodičů nesmí přesáhnout 1/3 minimální mzdy. Na základě dostupných informací tak příspěvek od rodičů bude představovat pouhý zlomek skutečných nákladů na danou službu. Systém dětských skupin by tedy měl být v konečném důsledku převážně financován z veřejných zdrojů (DG COMP uvádí odkaz na rozsudek Soudu ESVO ze dne 21. února 2008 ve věci E-5/07: https://eftacourt.int/download/5-07-judgment/?wpdmdl=1631).
- příspěvek státu je vyšší než příspěvek od rodičů;
- poskytovatelé mají povinnost službu poskytovat na neziskové bázi a při splnění podmínek stanovených státem; a
- zavedením opatření stát usiluje o splnění jeho povinností vůči občanům v sociální, kulturní, pedagogické a vzdělávací oblasti a o částečné odstranění rozdílů v souladu s tzv. Barcelonskými cíli“.
V další části Stanoviska se ÚOHS zabývá otázkou odlišnosti charakteru dětských skupin v závislosti na věku dítěte.
„Služba péče o dítě v dětské skupině je spojena s odlišnými podmínkami finanční spoluúčasti ze soukromých zdrojů v závislosti na věkové kategorii dítěte. Konkrétně u příspěvku určeného pro děti starší 3 let nedochází k zajištění omezení výše úhrad ze strany rodičů tak, aby bylo garantováno financování služby převážně z veřejných zdrojů. Vzhledem k tomu, že jedna z podstatných podmínek pro prokázání nehospodářské povahy činnosti není splněna, nelze přinejmenším v případě služby pro děti starší 3 let mít za to, že veřejná podpora je vyloučena.
Pokud jde o financování služby pro děti do 3 let, při splnění výše uvedených předpokladů lze dle názoru Úřadu stále vycházet z dostupného závěru Evropské komise o neekonomickém charakteru této činnosti. Tento pak trvá bez ohledu na to, zda se podpora týká provozních či investičních nákladů. Investiční podpora, která plyne na nehospodářskou činnost, tedy rovněž nezakládá veřejnou podporu.
Je třeba ovšem upozornit, že v situaci, kdy má z investiční podpory prospěch i jiná hospodářská činnost (např. služba péče o dítě v dětské skupiny nesplňující předpoklady nehospodářské povahy popsané výše), je nutné ve vztahu k této hospodářské činnosti zkoumat přítomnost veřejné podpory (naplnění všech jejích znaků). V případě jejího prokázání je třeba uplatnit některou z výjimek upravených právem veřejné podpory (viz dále), včetně požadavku, aby příjemce podpory vedl oddělené účetnictví pro nehospodářskou činnost a případné další jím vykonávané činnosti“.
ÚOHS se také vyjádřil k otázce možného lokálního účinku podpory, tj. otázce jejího přeshraničního dopadu z hlediska zkoumání naplnění znaku ovlivnění obchodu mezi členskými státy EU.
„Lokální účinek se vyskytuje obvykle v případě, kdy příjemce podpory poskytuje službu (dětské skupiny), kterou využívají pouze tuzemští občané na omezeném území daného státu, služba není přitažlivá pro zákazníky z jiných členských států, a lze předpokládat nanejvýš nepatrný vliv podpory na podmínky pro přeshraniční investice nebo usazování, tj. neexistují doklady o relevantních přeshraničních investicích do podobných zařízení na daném území – v dané spádové oblasti nejsou usazeni zahraniční investoři poskytující podobné služby jako příjemce podpory, nebo nejsou k dispozici doklady o takových záměrech zahraničních investorů. Podporu je nutné z tohoto hlediska zkoumat jednotlivě u každého příjemce…“
„Obecně Úřad doporučuje poskytovatelům u těch případů, které připadají v úvahu jako „lokální“, provést analýzu toho, zda příjemce podpory skutečně poskytuje služby na omezeném území a je nepravděpodobné, že by přilákal zákazníky z jiných členských států, a dále zda nelze předpokládat, že toto opatření bude mít více než nepatrný vliv na podmínky pro přeshraniční investice nebo usazování. Konkrétně se jedná o ověření, zda služby příjemce jsou zaměřené jen na tuzemské občany (tj. zejména z hlediska propagace služeb a očekávaného podílu zahraničních klientů, kterým bude příjemce podpory své služby poskytovat – tedy jaká je kapacita každého zařízení a podíl zahraničních klientů v tomto zařízení, jazyková vybavenost personálu, jazykové mutace webových stránek či propagačních materiálů, míra propagace v zahraničí), zda neexistují doklady o relevantních přeshraničních investicích do podobných zařízení v daném území (tj. je vhodné ověřit, zda nejsou v dané oblasti usazeni zahraniční investoři poskytující podobné služby jako příjemce podpory, nebo nejsou k dispozici doklady o takových záměrech zahraničních investorů). Pokud lze potvrdit, že podíl zahraničních klientů spolu s dopadem na podmínky pro přeshraniční investice a usazování mezi členskými státy je nulový či zanedbatelný, pak lze mít za to, že nedochází ke vzniku veřejné podpory. Analýzy doporučujeme zpracovat písemně a uchovat pro účely případné argumentace před Evropskou komisí (pokud by bylo opatření podpory předmětem jejího šetření)“.
ÚOHS se ve stanovisku dotkl také otázky investiční podpory služby péče o dítě v dětské skupině, kde je nutno aplikovat obecné principy pravidel veřejné podpory při financování infrastruktury.
„Představuje–li služba péče o dítě v dětské skupině nehospodářskou činnost (týká se věkové kategorie do 3 let – viz výše), pak infrastruktura smí být do 20 % celkové roční kapacity daného objektu (infrastruktury) využívána k ekonomickým činnostem, přičemž tyto činnosti musejí být stejného charakteru, jako zaměření hlavní činnosti. Zmíněná 20% vedlejší (doplňková) činnost musí být přímo spojena s provozem infrastruktury a být pro něj nezbytná, nebo být neoddělitelně spojena s hlavním nehospodářským využitím infrastruktury. Hospodářské a nehospodářské činnosti musejí spotřebovávat stejné vstupy (materiál, zařízení, pracovní sílu nebo fixní kapitál) a pro jejich oddělení je požadováno oddělené účetnictví“.
Je zřejmé, že ÚOHS naznačil možnosti, jak se poskytnutí veřejné podpory ve smyslu článku 107 odst. 1 SFEU zcela vyhnout. Vedle toho však existují způsoby, jak provozní či investiční podporu dětských skupin učinit slučitelnou s vnitřním trhem EU.
