Krajské sítě sociálních služeb nejsou schopny reálně zajistit pokrytí nákladů všech služeb, které byly vyhodnoceny jako potřebné. Role obcí v rámci plánování a financování sociálních služeb je proto zcela nezastupitelná. Kromě toho, že se významnou měrou podílejí na spolufinancování nákladů sociálních služeb zařazených do krajské sítě, samy nebo ve spolupráci s dalšími obcemi financují služby resp. aktivity, které se do krajské sítě nedostaly. V praxi tak vznikají v jejich gesci mikrosítě sociálních služeb, které tvoří nedílnou součást celkového systému.
Vymezení pojmu „síť sociálních služeb“
Současné znění zákona o sociálních službách („ZSS“) vymezuje pojem sítě sociálních služeb pouze ve vztahu ke krajské síti. Podle § 3 písm. i) ZSS představuje síť sociálních služeb souhrn sociálních služeb, které v dostatečné kapacitě, náležité kvalitě a s odpovídající místní dostupností napomáhají řešit nepříznivou sociální situaci osob na území kraje a které jsou v souladu se zjištěnými potřebami osob na území kraje a dostupnými finančními a jinými zdroji; síť sociálních služeb je součástí střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb kraje.
Ze zákonného vymezení lze tedy dovodit, že v krajské síti sociálních služeb jsou zahrnuty služby, u nichž byly posouzeny 2 základní podmínky, a to (i) potřebnost služby (včetně místní dostupnosti) a (ii) její reálná financovatelnost z veřejných zdrojů (s případným částečným kofinancováním ze zdrojů jiných).
Stávající znění ZSS neobsahuje vymezení žádné jiné sítě sociálních služeb, přestože v praxi další sítě začaly postupně vznikat a existují.
Návrh novely ZSS
V současné době je v připomínkovém řízení živě diskutovaná novela ZSS, která se mj. snaží zákonné vymezení sítí sociálních služeb přiblížit alespoň částečně rychle se rozvíjející praxi. Vedle stávajícího zakotvení krajské sítě přináší návrh novely „legalizaci“ sítě sociálních služeb celostátního nebo nadregionálního charakteru a gesci nad tvorbou této sítě svěřuje do rukou Ministerstva práce a sociálních věcí.
Vedle toho se novela snaží „napravit“ určitý nedostatek, který v praxi vznikl zcela samovolně. Zákonné vymezení sítí je zásadně postaveno na „síti služeb“, nikoli síti jejich poskytovatelů, jak je v praxi mnohdy nesprávně chápáno. Je třeba si uvědomit, že síť služeb představuje výsledek posouzení potřebnosti a financovatelnosti služby, nikoli výsledek výběru konkrétního poskytovatele pro poskytování dané služby; přes tuto skutečnost však samozřejmě existující konkrétní poskytovatel výrazně ovlivňuje podmínky poskytování dané služby. Proces tvorby sítě, provázený testem potřebnosti, potažmo dostupnosti, tak fakticky splývá s procesem pověřování konkrétních poskytovatelů.
S úmyslem oddělení procesu tvorby sítě a výběru konkrétních poskytovatelů proto novela ZSS zavádí nový pojem „seznam poskytovatelů sociálních služeb“; tímto seznamem rozumí evidenci poskytovatelů sociálních služeb, kterým bylo v souladu se ZSS a předpisy EU o veřejné podpoře vydáno pověření k zajištění dostupnosti poskytování sociální služby zařazené do příslušné sítě jako služby obecného hospodářského zájmu.
Zároveň se novela ZSS snaží poněkud uvolnit úzké napojení sítí sociálních služeb na střednědobý plán rozvoje sociálních služeb („SPRSS“). Přestože síť má být nadále nedílnou součástí SPRSS, její aktualizace má být umožněna též prostřednictvím tzv. akčních plánů rozpracovávajících střednědobé plány. Novela tak cílí na zvýšení flexibility procesu aktualizace sítě.
V této souvislosti vyvstává otázka, zda je skutečně nezbytné, aby síť sociálních služeb byla nedílnou součástí SPRSS, či nikoli. SPRSS je strategickým dokumentem, výsledkem politického i odborného vyhodnocení potřebnosti služeb a velmi hrubého rámcového odhadu možností jejich pokrytí disponibilními prostředky. Síť sociálních služeb potažmo seznam poskytovatelů jsou však instituty časově omezenější, zpravidla roční a v praxi zahrnují, jak výše uvedeno, nejen potřebnost, nýbrž i reálnou financovatelnost dané sociální služby.
Základní a rozvojové sítě
S výše uvedeným souvisí i pojem základní a rozvojové sítě sociálních služeb, který se v praxi vyvinul jako výraz nezbytnosti oddělit právě potřebnost a financovatelnost služby, přestože ZSS takové pojmy výslovně neobsahuje. O těchto pojmech jsme se zmínili již v předchozích článcích.
Základní síť představuje v zásadě služby nejen potřebné, ale i reálně financovatelné v daném období, a tedy služby, k jejichž poskytování může veřejný sektor příslušné poskytovatele bez větších rizik pověřit. Rozvojová síť pak zahrnuje služby, o jejichž potřebnosti nelze mít pochyb, avšak v daném období (trvání sítě) veřejný sektor nemá dostatek disponibilních prostředků, aby konkrétního poskytovatele jejich výkonem pověřil, založil tak závazek veřejné služby a tomu odpovídající nárok resp. legitimní očekávání na finanční krytí z veřejných zdrojů.
Při takto koncipované „dvojí síti“ sociálních služeb lze poměrně flexibilně řešit situace, kdy se vyskytne zdroj (byť původně ne zcela plánovaný), který potřebnou službu umí finančně pokrýt. Příkladem takového zdroje může být např. zdroj z fondů EU (ESIF), jak je tomu např. u OP Zaměstnanost, IROP nebo OP PPR, který dočasně umožní financovat „navíc“ určité potřeby (včetně investic), na které běžný rozpočet služeb zařazených v základní síti nepostačuje. Vydání pověření k poskytování dané služby je pak zpravidla podmíněně vázáno na finanční krytí nákladů služby z příslušného zdroje (často hovoříme o tzv. „podmíněném pověření“).
Městské (obecní) mikrosítě sociálních služeb
Významným zdrojem financování sociálních služeb jsou samozřejmě finanční prostředky samospráv, tj. prostředky územně samosprávných celků na úrovni měst a obcí. Do samostatné působnosti obce spadá podle zákona o obcích tradičně péče o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb jejích občanů. Vedle toho obec podle zákona o sociálních službách mj. spolupracuje s krajem při určování sítě sociálních služeb na území kraje; za tím účelem sděluje kraji informace o kapacitě sociálních služeb, které jsou potřebné pro zajištění potřeb osob na území obce a spoluvytváří podmínky pro zajištění potřeb těchto osob.
Obce se tak podílejí nejen na tvorbě a financování sociálních služeb zařazených do krajské sítě, velmi často podporují různými formami podpor i další služby, případně kapacity služeb, které do krajské sítě zařazeny nebyly. V rámci procesu plánování a financování sociálních služeb poskytovaných občanům příslušné obce tak samovolně vzniká jakási obecní či městská (mikro)síť sociálních služeb (dále používáme pro zjednodušení termín „městská síť“).
Vztah krajské a městské sítě sociálních služeb
Krajská síť sociálních služeb je tvořena službami, které byly vyhodnoceny z pohledu kritérií potřebnosti a dostupnosti v krajském měřítku a z pohledu kraje jako garanta sítě se jeví jako reálně financovatelné. Služby zařazené do krajské sítě jsou podporovány vícezdrojově s tím, že obce zpravidla garantují určitý kofinanční podíl nezbytných nákladů. Sociální služby jsou do sítě zařazovány v rozsahu základních činností a se stanovenou kapacitou, časovou dostupností a dalšími parametry. Poskytovateli sociální služby je krajem vydáváno pověření poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, čímž je zajištěn soulad financování služby zařazené do sítě s přímo použitelnými předpisy EU o veřejné podpoře slučitelné s vnitřním trhem. Obec se u těchto služeb podílí na částečném financování vyrovnávací platby a svými akty podpory (zpravidla dotace, či dary) přistupuje ke krajskému pověření.
Do městské sítě spadají služby na rámec sítě krajské. Jde o služby potřebné, minimálně z pohledu dané lokality a občanů příslušného města, avšak služby, které kraj z různých důvodů (např. nedostatku finančních prostředků) do krajské sítě nezařadil. V praxi se vyskytují zejména případy, kdy město hodlá financovat:
- sociální služby, které jako takové nebyly vůbec zařazeny do krajské sítě; nebo
- sociální služby, které sice byly zařazeny do krajské sítě, avšak s nižší kapacitou resp. časovou dostupností, než reálně poskytují či než město potřebuje; nebo
- sociální služby v rozsahu širším, než v rozsahu základních činností (město např. hodlá podpořit fakultativní činnosti apod.); nebo
- činnosti aktivizační, bezprostředně navazující na sociální služby, avšak nad rámec zákona o sociálních službách.
U podpory poskytnuté těmto službám, kapacitám či činnostem musí město řešit soulad s pravidly veřejné podpory, neboť nejde o případ, kdy režim veřejné podpory stanoví, a nad dodržením jeho podmínek dohlíží, kraj. Na financování služeb zařazených do městské sítě se zpravidla podílejí též další obce, jejichž občané službu využívají.
Příklad dobré praxe
Příklad dobré praxe nám poskytla paní Mgr. Michaela Baslerová, vedoucí odboru sociálních věcí Městského úřadu Písek. „Síť sociálních služeb města Písek je tvořena službami, které se do krajské sítě nevešly. Například naše příspěvková organizace Městské středisko sociálních služeb je registrovaným poskytovatelem několika sociálních služeb. Pečovatelská služba byla zařazena do krajské sítě v plném rozsahu kapacity, proto jsme ji do městské sítě nezařazovali. Sociální služby osobní asistence nebo sociálně aktivizační služby pro seniory a osoby se zdravotním postižením však do krajské sítě zařazeny nebyly, a proto je město Písek zařadilo do městské sítě. U jiného poskytovatele máme zase v rámci městské sítě zařazeno poskytování fakultativních služeb, neboť v tomto rozsahu též nejsou součástí krajské sítě.“
Režim a výše podpory v rámci městských sítí
Město je odpovědno za soulad poskytnuté podpory v rámci městské sítě sociálních služeb s pravidly EU o veřejné podpoře. Některé činnosti zařazené do městské sítě nemusí naplnit znaky veřejné podpory podle článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU; velmi často půjde o činnosti, které nemají hospodářskou povahu (aktivizace a navazující činnosti), nebo půjde o služby, jejichž podpora bude mít pouze lokální dopad. Fakt, že služba nebyla zařazena do krajské sítě sociálních služeb, podporuje argumentaci, že význam služby nepřesahuje horizont působnosti obce či sousedních obcí. Služby zejména v příhraničních oblastech však musí lokální dopad vyhodnocovat velmi pečlivě.
Služby a činnosti, které nebude možno vyjmout z aplikace pravidel veřejné podpory ve smyslu článku 107 odst. 1 SFEU, mohou být podpořeny v režimu de minimis, tj. v rámci tzv. podpory malého rozsahu. Při takové úvaze je však třeba, aby město vyhodnotilo rizika s tím spojená. Předně poskytovatel sociální služby může spadat do kategorie, kdy na podporu malého rozsahu nedosáhne; jde jednak o případy, kdy daný poskytovatel již vyčerpal stanovený limit podpory počítaný v součtu za 3 po sobě jdoucí účetní období, jednak o případy tzv. propojených podniků, tj. např. poskytovatelů sociálních služeb v postavení celostátních náboženských organizací, spolků (svazů) a jejich pobočných spolků apod., u nichž je podporu třeba sčítat za celou skupinu, anebo dobře posoudit a doložit, že v daném případě nejde o propojené podniky.
Pokud město hodlá poskytnout podporu na službu, kterou nelze podřadit pod výše uvedené případy, může takovou službu samo prohlásit za službu obecného hospodářského zájmu. „Příspěvkovou organizaci město pověřilo službou obecného hospodářského zájmu, konkrétně k zajištění dostupnosti stravování osob pobírajících starobní důchod nebo invalidní důchod III. Stupně, dále pak k zajištění dostupnosti sociálních služeb osobní asistence a sociálně aktivizačních služeb pro seniory a osoby se zdravotním postižením a fakultativních služeb jako navazujících činností k sociálním službám pečovatelská služba a noclehárna,“ říká Mgr. Michaela Baslerová a dodává: „Pověření je v souladu s platným Komunitním plánem sociálních služeb ORP Písek 2014 – 2016 a Akčním plánem sociálních služeb ORP Písek pro rok 2017. Při výpočtu vyrovnávací platby se město drželo metody kalkulace, kterou stanovil Jihočeský kraj pro svoji krajskou síť.“
Výpůjčky v rámci vyrovnávací platby
Podle Mgr. Michaely Baslerové má město Písek zkušenosti i s problematikou zahrnování hodnot výpůjček do vyrovnávací platby. „V rámci vyrovnávací platby poskytované službám zařazeným do městské sítě kalkulujeme do očekávaných nákladů a výnosů též hodnotu (obvyklého) tržního nájemného z užívání nemovitostí na základě smluv o výpůjčce, případně u nájemních smluv se sníženým nájmem rozdíl mezi skutečným nájmem a jeho tržní (obvyklou) hodnotou. U obvyklého nájemného vycházíme z cenové mapy nájemného pro poskytovatele sociálních a zdravotních služeb.“
