V poslední době se množí dotazy poskytovatelů sociálních služeb na téma, jaká podpora a v jaké výši se případně započítává do vyrovnávací platby, a zejména též, kdo je oprávněn, resp. povinen toto určit. Některé obce či samotní poskytovatelé se v této věci často obracejí na kraj s přesvědčením, že on je tím pravým, který na tyto otázky beze zbytku odpoví. Kdo je tedy ve skutečnosti subjektem odpovědným tuto otázku?
Kompetence a odpovědnost poskytovatele podpory
Právní úprava poskytování nejrůznějších podpor z veřejných zdrojů je postavena na dvou základních liniích. První z nich zahrnuje vnitrostátní právní normy, regulující možnosti poskytování podpor jednak ze státního rozpočtu, jednak z rozpočtů územních samosprávných celků. Hlavními normami v této oblasti jsou zejména rozpočtová pravidla, upravující např. režim poskytování dotací nebo dále příspěvků zřizovatelů příspěvkových organizací. Stejně důležité jsou potom zákony upravující postavení a činnost jednotlivých poskytovatelů podpory, kam nutno zahrnout zejména zákony o obcích, krajích, hlavním městě Praze apod. Každý, kdo hodlá poskytnout podporu z příslušného veřejného rozpočtu, musí tedy v první řadě podle vnitrostátního práva zajistit soulad s těmito předpisy, zejména správně posoudit, na co vůbec může být podpora poskytnuta, který orgán je kompetentní o poskytnutí takové podpory rozhodnout a jaké podmínky budou s poskytnutím podpory plněny resp. vyžadovány.
Vedle toho zde však existuje druhá linie právní úpravy, daná naším členstvím v Evropské unii, zahrnující tzv. přímo použitelné (závazné) právní předpisy EU. V rámci této linie jednoznačně dominuje právní úprava oblasti pravidel veřejné podpory, vycházející z článků 107 odst. 1 a článků 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), na níž navazuje řada norem v podobě závazných nařízení či rozhodnutí. Z této právní úpravy plyne každému poskytovateli podpory z veřejných zdrojů povinnost, aby před jejím poskytnutím určil, zda tato konkrétní podpora spadá či nespadá pod pravidla veřejné podpory; pokud ano, je povinen zabránit tomu, aby nedošlo k poskytnutí nedovolené veřejné podpory.
Z výše uvedeného plyne závěr, že každý poskytovatel podpory (stát resp. jeho organizační složka, kraj, obec, místní akční skupina atd.) je odpovědný za to, že právě jím poskytnutá podpora nebude z pohledu práva EU považována za nedovolenou s důsledky z toho plynoucími.
„Režimy“ veřejné podpory
Pokud poskytovatel dopěje k závěru, že jím poskytnutá podpora naplňuje podmínky veřejné podpory, tj. splňuje zároveň všechny znaky stanovené v článku 107 odst. 1 SFEU, musí zajistit, aby tato podpora nebyla nedovolená. V praxi se tak děje zejména tím způsobem, že poskytovatel podpory „podřadí“ podporu určitému režimu, jehož dodržení ve svém důsledku znamená, že podpora bude považována za tzv. slučitelnou s vnitřním trhem. Jako velmi častý příklad v oblasti sociálních služeb lze uvést právě podřazení poskytnuté podpory pod režim tzv. vyrovnávací platby.
Poskytovatelé podpory často veřejnou podporu neřeší
Problém, který se vyskytuje velmi často, je ten, že z právních aktů o poskytnutí podpory (rozhodnutí příslušných orgánů, veřejnoprávní smlouvy, darovací smlouvy, dotační pravidla apod.) nelze mnohdy vůbec zjistit, zda se poskytovatel podpory otázkou nedovolené veřejné podpory vůbec zabýval. Zmíněné dokumenty, na základě nichž je podpora poskytována, prostě o otázce veřejné podpory mlčí. Případný kontrolor tedy není schopen dovodit, zda se poskytovatel podpory touto otázkou vůbec zabýval, či zda po určité úvaze dospěl k závěru, že se o veřejnou podporu nejedná. Z našich zkušeností z praxe pak víme, že poskytovatel podpory, resp. jeho zástupci či odpovědní pracovníci, nejsou schopni na tuto otázku uspokojivě odpovědět.
Pokud se poskytovatel podpory v relevantních dokumentech s otázkou veřejné podpory výslovně nevypořádá, nemusí to samozřejmě ještě znamenat, že se jednalo o nedovolenou veřejnou podporu. Naplnění znaků veřejné podpory podle článku 107 odst. 1 SFEU je objektivní, znaky buď naplněny byly, nebo nebyly, a to bez ohledu na to, zda poskytovatel tuto otázku výslovně řeší v aktech podpory. Osobně velmi doporučujeme, aby každý poskytovatel podpory tuto otázku řešil a dopěje-li k závěru, že znaky veřejné podpory naplněny nejsou, výslovně tento závěr v příslušných dokumentech o poskytnuté podpoře uvedl včetně příslušného, byť stručného odůvodnění. Výrazně tím přispěje k právní jistotě všech zúčastněných včetně eliminace rizik vlastní odpovědnosti. Pokud např. poskytovatel podpory uvede, že příslušná dotace, dar apod. nezakládá veřejnou podporu, neboť se jedná o podporu zcela místního dopadu, která nemůže ovlivnit obchod EU, nebo uvede, že podpora směřuje pouze ke krytí nákladů činností příjemce, které nemají hospodářskou povahu, je zřejmé, že se touto otázkou zabýval a k takovému závěru dospěl po určité odborné úvaze.
Podpora de minimis mnohdy jako zbytečné východisko
Řada poskytovatelů podpor si výše uvedené povinnosti uvědomuje a již v minulosti se snažila otázky veřejné podpory řešit. Jenomže… Často slyšíme argumenty o tom, že příslušný poskytovatel nedisponuje žádným odborníkem, který by byl schopen otázku veřejné podpory správně posoudit. To zejména v minulosti vedlo k situaci, že řada poskytovatelů si začala řešení otázky veřejné podpory „zjednodušovat“ tím, že podporu začala poskytovat jako podporu de minimis, a to často i v případech, kdy vůbec nebyly naplněny další znaky veřejné podpory (podpora místního dopadu, podpora činností nehospodářské povahy atd.) nebo v případech, kdy právo EU pro daný typ podpory prioritně nabízí jiná, koncepčně vhodnější, a mnohdy i finančně výhodnější řešení (např. režim vyrovnávací platby). Aplikací podpory de minimis tím sice vyřešila případné riziko nedovolené veřejné podpory, avšak přispěla ke genezi dalšího problému, daného limitem výše této podpory malého rozsahu. Postupné naplnění stanoveného limitu za tři po sobě jdou účetní období, a to navíc v součtu za všechny subjekty spadající do rámce tzv. „jednoho podniku“, způsobilo, že podpora de minimis se stala pro řadu příjemců nedostupnou.
Z výše uvedeného plyne, že každý poskytovatel potenciální podpory de minimis by měl předem zvážit zejména, zda podpora vůbec směřuje ke krytí nákladů spojených s tzv. hospodářskou činností příjemce (naplnění znaku podniku), případně zda podpora může mít takový dosah, že je s to ovlivnit obchod mezi členskými státy. Zejména v posledním roce řada poskytovatelů podpor tuto otázku opětovně vyhodnocuje, neboť Komise (EU) poskytla v loňském roce nový (příznivější) pohled na otázku, jaká podpora může potenciálně ovlivnit obchod EU (viz http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4889_cs.htm). Po správném posouzení těchto otázek musí řada poskytovatelů podpor dospět k závěru, že poskytnutí podpory de minimis je v daném případě zcela zbytečné.
Vyrovnávací platba
Jak bylo výše zmíněno, v řadě případů podpor nabízí právo EU vhodnější nástroje než podporu de minimis k tomu, aby byla eliminována zakázaná veřejná podpora. Jedním z těchto nástrojů je i způsob, jakým je řešeno poskytování podpor tzv. službám obecného hospodářského zájmu ve smyslu článku 106 odst. 2 SFEU. Z tohoto právního rámce pak vychází Rozhodnutí Komise ze dne 20. 12. 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (2012/21/EU, Úř. věst. L 7, 11. 1. 2012).
V našich předchozích článcích jsme se problematice vyrovnávací platby podrobně věnovali; dnes bychom se zaměřili na otázku položenou v úvodu tohoto článku; kdo vlastně určí, zda konkrétní podpora je či není součástí vyrovnávací platby?
Služby v síti a mimo síť
V našem systému plánování a financování sociálních služeb nutno odlišovat sociální služby, které jsou součástí tzv. sítě sociálních služeb, od sociálních služeb, které do sítě zařazeny nebyly. Registrovaní poskytovatelé sociálních služeb podle zákona o sociálních službách, resp. jimi poskytované služby nemusí být nutně zařazeny do příslušné sítě sociálních služeb (ať již krajské, případně sítě MPSV u služeb s celostátní či nadregionální působností), a to buď jako celek, nebo dokonce i pouze s částí jejich kapacity. Nezřídka se stává, že daná služba dle identifikátoru je zařazena do příslušné sítě pouze s částí její celkové kapacity, vyjádřené např. počty lůžek, počty úvazků pracovníků přímé péče a dalšími ukazateli. Na takovou službu resp. její část vydává příslušný kraj resp. MPSV tzv. Pověření k poskytování služby obecného hospodářského zájmu, v němž v souladu s výše citovaným Rozhodnutím Komise mj. definuje náplň (obsah, rozsah) služby zařazené do sítě. Podle tohoto vymezení pak lze určit, který náklad souvisí s takto definovanou náplní služby a který nikoli. Pokud poskytovatel sociální služby disponuje vyšší kapacitou, část kapacity, která není v síti a není kryta Pověřením, podléhá poněkud odlišnému režimu z hlediska financování.
Náklad, který lze považovat v rámci Pověření za nezbytný (se zohledněním měřítka principů 3E), by se pak měl do celkové vyrovnávací platby započítávat; náklad nad rámec vymezeného obsahu (náplni) služby dle Pověření pak není považován za náklad nezbytný pro danou službu a jeho krytí formou poskytnutí podpory nebude součástí vyrovnávací platby. Jak jsme již mnohokrát zdůrazňovali, tato „nadkapacita“ služby a její podpora není kryta rozsahem Pověření, a proto u ní není též vyřešen režim veřejné podpory.
Uveďme si příklad. Poskytovatel poskytuje službu, jejíž obsah a rozsah byl vymezen krajským Pověřením. Jedním z parametrů je vymezení personálního zajištění služby 4 úvazky pracovníků přímé péče. Poskytovatel však disponuje více pracovníky (úvazky), rozsah jeho služby je širší, než byl vymezen v Pověření, nebo hodlá navýšit počet úvazků z důvodu dalšího rozvoje služby. Takovýto „nadúvazek“ tedy nespadá do Pověření, jde o úvazek „mimo síť“ a jeho financování nespadá do rámce vyrovnávací platby, neboť nesplňuje požadavky stanovené Rozhodnutím Komise. To však neznamená, že by takovýto „nadúvazek“ nemohl být financován z veřejných zdrojů, pokud bude vyřešen soulad se zásadami 3 E (financování „nadúvazku“ z veřejných zdrojů je účelné, hospodárné a efektivní) a pokud je vyřešena otázka režimu veřejné podpory.
Naproti tomu, pokud jakákoli podpora bude směřovat ke krytí jednoho ze 4 úvazků v rámci sítě, krytých Pověřením, bude muset být započítána do celkové vyrovnávací platby. Pokud náklady na tyto úvazky jsou však již kryty jinou podporou, takto poskytnutá další podpora na tentýž úvazek by způsobila duplicitní krytí identických způsobilých nákladů, a proto by musela být odmítnuta resp. vrácena.
Co je klíčové u vícezdrojového financování
Kdo tedy určuje, co spadá či nespadá do vyrovnávací platby? Předně je to ten subjekt, který vydává Pověření a definuje náplň služby (kraj, MPSV). Jakákoli podpora poskytnutá ke krytí nákladů vynakládaných v rámci rozsahu Pověření bude spadat do kalkulace vyrovnávací platby a bude ovlivňovat její případnou nadměrnost.
Protože však financování sociálních služeb probíhá vícezdrojově, kraj sám nemůže poznat ani určit, zda konkrétní podpora poskytnutá obcí poskytovateli sociálních služeb spadá či nespadá do vyrovnávací platby, aniž by zkoumal množství dalších otázek s tím spojených. Protože jsme vyšli z premisy, že každý poskytovatel konkrétní podpory je odpovědný za to, že podpora nebude považována za nedovolenou, musí, resp. měl by stanovit, na co je podpora poskytována, a to v úrovni vymezení způsobilých nákladů. Očima výše uvedeného příkladu je tedy na poskytovateli této podpory, zda vymezí, že např. konkrétní dotace je určena ke krytí úvazků v rámci krajské sítě, nebo naopak určí, že jde o zmíněné „nadúvazky“. Poskytovatel této podpory tedy vymezením způsobilých nákladů nepřímo určí, zda bude jeho podpora započítána do celkové vyrovnávací platby či nikoli. Pokud ano, měl by, pro formální správnost a právní jistotu též odkázat či přistoupit k příslušnému Pověření, čímž se de facto přihlásí i k jeho podmínkám a učiní tuto podporu zřetelně slučitelnou s vnitřním trhem.
Pokud však poskytovatel podpory způsobilé náklady jednoznačně nevymezí, a to buď vůbec, nebo stanoví obecný účel, podle něhož nelze způsobilé náklady ve vztahu k síti určit, nese sám výrazně vyšší riziko nedovolené veřejné podpory, přičemž klíčovým subjektem určujícím, zda se dotace bude či nebude započítávat do vyrovnávací platby, sám příjemce podpory – poskytovatel sociální služby.
Poskytne-li tedy obec dotaci obecně „na podporu sociálních služeb“ poskytovaných příjemcem podpory, aniž by určil bližší vymezení způsobilých nákladů, rozhodne o konkrétním krytí nákladů z dotace sám poskytovatel sociálních služeb, což se promítne na úrovni účetních dokladů. Z hlediska dodržení rozpočtové kázně (dodržení účelu dotace) bude důležité, aby krytí nákladů spadalo do „činnosti sociálních služeb“, avšak z pohledu rozpočtových pravidel nebude rozhodné, zda tím byl pokryt úvazek pracovníka přímé péče „v síti“ nebo „mimo síť“. Z pohledu výpočtu vyrovnávací platby, potažmo z pohledu pravidel zamezení její nadměrnosti, však konkrétní použití, a odpovídající vyúčtování dotace, bude mít zcela zásadní význam.
Předpokládané kofinancování vyrovnávací platby
Poskytovatel dotace na úrovni obce či jiného donátora by tedy měl prioritně zvážit, zda poskytnutí jeho podpory má či nemá představovat kofinancování vyrovnávací platby. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že zejména od obcí se očekává, že určitou předpokládanou míru kofinancování vyrovnávacích plateb na služby poskytované na jejich území a pro jejich občany, zajistí. To však nebrání, aby nad rámec tohoto očekávání obce podporovaly i služby přesahující svým vymezením danou síť, nebo aby financovaly náklady, které se do vyrovnávací platby dle stanovené kalkulace nezapočítávají (např. investice apod.).
Kdo tedy rozhoduje?
Vrátíme-li se tedy na závěr k původní otázce, kdo rozhoduje o tom, zda, jaká podpora a v jaké výši se započítává do vyrovnávací platby, můžeme shrnout tento závěr.
Za prvé je to tvůrce sítě (zejména kraj), který určí v Pověření náplň (rozsah a obsah) služby zařazené do sítě a způsobilé náklady. Kraj však nemůže mluvit za ostatní donátory a u jejich podpor (např. u obcí spadajících do jejich samostatné působnosti) nařídit, potažmo ani jednoduše určit, zda spadají či nespadají do vyrovnávací platby. To musí určit právě dílčí donátoři.
Za druhé zejména poskytovatelé jednotlivých podpor, kteří vymezením způsobilých nákladů v rámci účelu konkrétní podpory mohou určit, zda podpora spadá, zcela nebo zčásti, do kalkulace vyrovnávací platby, či je určena na náklady, které vyrovnávací platba nekryje.
Za třetí samotní příjemci podpory – poskytovatelé sociálních služeb, kteří konkrétním použitím podpory a jeho promítnutím v účetnictví určí, zda byla podpora použita ke krytí nákladů v rámci vyrovnávací platby. Pokud ano, měli by o této skutečnosti včas informovat kraj, aby tuto situaci zohlednil při kontrole nadměrnosti vyrovnávací platby.
