V poslední době se stále častěji množí dotazy, které se týkají problematiky výpůjček a tzv. snížených nájmů, tj. institutů, kterými se některé územně samosprávné celky snaží podpořit krytí provozních nákladů poskytovatelů sociálních služeb. Zejména řada obcí, které nejsou schopny poskytnout významnější přímou finanční podporu, volí cestu výpůjčky obecního nemovitého majetku nebo cestu pronájmů za snížené (symbolické) nájemné k tomu, aby touto formou usnadnili poskytovatelům sociálních služeb pokrytí nezbytných nákladů spojených se zajištěním dostupnosti poskytování předmětné sociální služby. Jedná se o formu pomoci (podpory), která byla v hojné míře využívána i v minulosti; v současné době je však aktuální její souvislost s problematikou veřejné podpory.
Proč veřejná podpora?
Pravidla EU o veřejné podpoře považují za veřejnou podporu jakoukoli výhodu poskytnutou z veřejných zdrojů určitému podniku, pokud tato může ohrozit hospodářskou soutěž na relevantním trhu a může mít dopad na obchod mezi členskými státy EU.
Za poskytnutí veřejné podpory se pak považuje poskytnutí výhody v nejrůznějších formách, kdy určitý podnik je zvýhodněn oproti jinému; může se tak stát např. cestou přímého poskytnutí finančních prostředků (dotace, dary apod.), nebo cestou tzv. „nevybrání“ prostředků do veřejného rozpočtu od dotčeného podniku. Za „nevybrání“ prostředků se pak považuje též např. situace, kdy veřejný sektor poskytne podniku určitá práva, za něž neinkasuje adekvátní protihodnotu. Do této kategorie podpory patří právě institut výpůjčky, který představuje bezúplatné udělení užívacích práv k veřejnému majetku, nebo tzv. pronájem za snížené nájemné („snížený nájem“), kdy veřejný sektor neobdrží od podniku za užívání veřejného majetku nájemné v místě a čase obvyklé, tedy tržní cenu nájmu. Veřejný sektor, který takováto práva zřizuje, resp. uděluje, se tak nechová podle principu „subjektu v tržním hospodářství“, a v důsledku toho je jeho počínání považováno za jednu z forem veřejné podpory.
Veřejná podpora však nemusí být zakázaná
Výše uvedený závěr o tom, že výpůjčka či snížený nájem představují jednu z forem veřejné podpory, však neznamená, že a priori musí jít o veřejnou podporu nedovolenou, zakázanou. Naopak, právo veřejné podpory nabízí řešení, která umožňují takovouto podporu poskytovat, avšak je zapotřebí dodržet určitá pravidla resp. naplnit určité podmínky.
Pokud se obec rozhodne, že určitému subjektu, který na „trhu“ nabízí určité služby, poskytne výhodu formou výpůjčky či sníženého nájmu, musí nezbytně vyřešit otázku, jak se v daném případě vypořádat s veřejnou podporou. Musí tedy najít režim podpory, který evropské právo předvídá, a splnit jeho podmínky; v opačném případě riskuje, že poskytnutá výhoda bude shledána jako nedovolená veřejná podpora. Tento princip se týká nejen oblasti sociálních služeb, ale jakékoli oblasti (kultura, sport, vzdělávání apod.), kde jsou nabízeny služby či zboží na relevantních trzích.
Výpůjčka či snížený nájem pouze pro činnosti nehospodářské povahy
V praxi může nastat situace (zpravidla však výjimečně), že v nemovitém majetku, který je předmětem výpůjčky či sníženého nájmu, je provozována výlučně tzv. nehospodářská činnost, tj. činnost, která v daném případě nepředstavuje „nabízení zboží či služeb na relevantním trhu“. Pokud by např. ve vypůjčených prostorách byly ze strany poskytovatele sociálních služeb provozovány pouze aktivity v rámci tzv. navazujících činností (např. aktivizace seniorů apod.), kdy takováto činnost není zpravidla považována za „hospodářskou“ ve smyslu pravidel veřejné podpory, nebyla by výpůjčka či snížený nájem problémem, neboť podpora nehospodářské činnosti nepředstavuje veřejnou podporu; samozřejmou podmínkou takového závěru je, že o takové činnosti je účtováno odděleně od hospodářských činností.
Výpůjčka či snížený nájem pro služby obecného hospodářského zájmu
Sociální služby jsou podle pravidel veřejné podpory považovány za činnosti hospodářské, tedy spadající pod režim veřejné podpory (k názorům, že zejména služby sociální prevence a sociální poradenství mají povahu nehospodářskou, se zatím Komise EU jednoznačně nevyjádřila). Vzhledem ke svému charakteru a potřebnosti však mají sociální služby jako celek systému pravidel veřejné podpory zvláštní postavení, neboť je zde zohledňována skutečnost, že bez významné podpory z veřejných zdrojů by tyto služby nebyly schopny fungovat za podmínek, které by byly pro jejich uživatele dostupné (tomuto stavu říkáme „tržní selhání“). Veřejná podpora takovýchto služeb je proto nejen možná, ale dokonce žádoucí. Tato podpora spadá do kategorie, které říkáme podpora služeb obecného hospodářského zájmu (ve zkratce „SGEI“).
Slučitelná veřejná podpora služeb SGEI – vyrovnávací platba
V našich článcích jsme v poslední době věnovali hodně pozornosti vysvětlení pojmu vyrovnávací platba jako ekonomické kategorie, která umožňuje financování sociálních služeb v režimu tzv. veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem.
Systém financování sociálních služeb formou vyrovnávací platby je v našich podmínkách postupně zaváděn a měl by v nejbližší době představovat naprosto převažující způsob řešení veřejné podpory zejména těch sociálních služeb, které jsou zařazeny do tzv. sítí sociálních služeb.
Nejen z tohoto důvodu je proto vhodné, aby obce a další zadavatelé, kteří podporují sociální služby zařazené do příslušné sítě (resp. jejich poskytovatele) formou výpůjček či snížených nájmů, řešili režim veřejné podpory těchto poskytovaných výhod právě v rámci systému vyrovnávací platby jako veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem (viz dále v tomto článku).
Proč je podpora de minimis pro výpůjčky či snížený nájem nevhodná
Vedle vyrovnávací platby připadá v úvahu poskytnutí výpůjčky či sníženého nájmu jako podpory de minimis. Ta může mít v zásadě dvojí podobu:
- podpora de minimis podle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 o použití článků 107 a 108 SFEU na podporu de minimis (jedná se o obecnou podporu de minimis limitovanou částkou 200.000 Euro na jeden podnik za tři po sobě jdoucí účetní období); nebo
- podpora de minimis podle Nařízení Komise (EU) č. 360/2012 o použití článků 107 a 108 SFEU na podporu de minimis udílenou podnikům poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu (jedná se o specielní podporu de minimis na služby SGEI limitovanou částkou 500.000 Euro na jeden podnik za tři po sobě jdoucí účetní období.
V čem lze spatřovat úskalí tohoto řešení?
- Podpora de minimis by měla být poskytována pouze v případech, kdy poskytovatel podpory nemá k dispozici jiný vhodnější způsob řešení veřejné podpory; jak jsme již uvedli shora, pro sociální služby, a zejména ty zařazené do příslušných sítí, je systémově vhodnější řešení formou vyrovnávací platby.
- Podpora de minimis je limitována nepřekročitelnou částkou, která se zjišťuje za celý „jeden podnik“, tedy nejen samotné příjemce podpory, ale v součtu s případnými jinými subjekty, které jsou s příjemcem tzv. propojeny. To přináší značné problémy u poskytovatelů sociálních služeb s celostátní či nadregionální působností, s pobočkami či organizačními složkami, oblastními organizacemi apod. (např. Diecéze, Charity a další náboženské společnosti, které budou za jeden podnik považovány zpravidla jako celek).
- Podpora de minimis SGEI, která má limit vyšší (500.000 Euro), je zásadně neslučitelná s jakoukoli vyrovnávací platbou na tutéž službu SGEI; poskytnutím této podpory tedy příjemce ztrácí jakoukoli možnost získat na tutéž službu jiné prostředky z veřejných zdrojů formou vyrovnávací platby.
Z uvedeného plyne, že řešení výpůjček a snížených nájmů podporou de minimis může být vhodné pouze výjimečně, a to u služeb, které nejsou a ani neaspirují na zařazení do příslušné sítě. U služeb zařazených do sítě je vhodnější řešení v rámci systému vyrovnávací platby.
Vyrovnávací platba a náklady na užívací práva nemovitostí
Obce se velmi často ptají na praktické řešení, jak tedy výpůjčku či snížený nájem podřídit režimu slučitelné veřejné podpory formou vyrovnávací platby.
Náklady, které musí poskytovatel sociální služby vynaložit na zajištění užívacích práv k nemovitosti, kterou nezbytně potřebuje k zajištění dostupnosti poskytování dané služby, jsou klasickými provozními náklady, které jsou běžně zahrnovány do kalkulace vyrovnávací platby a kalkulovány ve výši očekávaných nákladů (v místě a čase obvyklého nájemného s přihlédnutím ke konkrétní situaci daného poskytovatele služby).
Pokud by poskytovatel sociální služby měl pronajatu nemovitost za tržní cenu, tržní nájemné by bylo součástí kalkulace vyrovnávací platby, která by mohla být kryta z veřejných zdrojů (např. obec by danému poskytovateli poskytla dotaci nebo dar určený mj. ke krytí této části provozních nákladů na nájem).
Pokud však obec namísto dotace či daru poskytne bezúplatné užívací právo (výpůjčku), nebo symbolické nájemné (snížený nájem), musí se tato situace chovat z pohledu práva veřejné podpory obdobně. Veřejná podpora je v takovém případě u výpůjčky reálně poskytnuta ve výši tržního nájemného (v místě a čase obvyklého); v případě sníženého nájmu se pak jedná o rozdíl mezi tržním a skutečným (symbolickým) nájemným, který poskytovatel reálně hradí a účtuje o něm v nákladech služby.
Aby tato podpora byla považována za veřejnou podporu slučitelnou s vnitřním trhem, bude nezbytné ji formálně podřadit pod režim vyrovnávací platby, tj. deklarovat, že výhoda poskytnutá formou výpůjčky či sníženého nájmu je „součástí“ jednotné vyrovnávací platby hrazené na základě Pověření vydaného zpravidla krajem při „zařazení“ poskytovatele do krajské sítě.
Jde v podstatě o formální právní akt obce či jiného veřejného subjektu, kterým poskytnutou výhodu právně „podřadí“ pod režim veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem, např. tím, že smlouvou o výpůjčce či nájemní smlouvou formálně „přistoupí“ k Pověření vydaném krajem, čímž deklaruje, že výhoda ve výši rozdílu mezi tržním a skutečným nájemným poskytnutá nikoli formou přímé finanční podpory, nýbrž „nevybráním“ obvyklé protihodnoty, je zohledněna v kalkulaci celkové vyrovnávací platby. V účetnictví „příjemce“ této formy podpory se tato skutečnost nepromítne, neboť poskytovatel služby neúčtuje ve svém účetnictví o tržním nájemném, nýbrž o skutečném nájemném (u výpůjčky neúčtuje o žádném nájemném). Stejně tak na druhé straně neúčtuje o jakémkoli výnosu v podobě poskytnuté výhody.
Vyčíslení tržního nebo obvyklého nájemného je významné proto, aby byl reálně kalkulován celkový objem podpory dané služby z veřejných zdrojů, dále aby tím byl vyjádřen reálný finanční podíl obce na celkové vyrovnávací platbě a konečně, aby nedošlo k celkovému zkreslení cen na relevantním trhu, za které jsou nemovitosti poskytovatelům sociálních služeb dávány k dispozici; zejména tento poslední faktor by výrazně ovlivnil jakoukoli možnost reálné kalkulace nákladů služeb spojených s užíváním nemovitostí.
