Jednou z často diskutovaných otázek právních forem poskytovatelů veřejných služeb je postavení ústavu založeného územně samosprávným celkem. Představuje tato forma alternativu příspěvkové organizace, a jaká jsou její specifika?
Dne 10. 4. 2015 se uskutečnil seminář na téma Ústav jako poskytovatel sociálních služeb. Účastníci semináře byli podrobně seznámeni s úpravou právní formy ústavu, která byla do našeho právního řádu po mnoha letech vrácena novým občanským zákoníkem účinným od 1. 1. 2014 včetně aktuálních otázek souvisejících s možnou transformací občanských sdružení/spolků a obecně prospěšných společností na formu ústavu.
Jednou z diskutovaných otázek bylo i postavení ústavu, založeného územně samosprávným celkem jako možné alternativy příspěvkových organizací. Ukázalo se, že tato problematika je poměrně aktuální a zasluhuje podrobnější rozbor. Tento článek tedy přináší shrnutí specifik spojených se založením ústavu územně samosprávnými celky, tj. zejména obcemi, městskými částmi a kraji.
Na úvod nutno zdůraznit, že právní úprava ústavu v občanském zákoníku nerozlišuje mezi ústavem založeným soukromoprávními subjekty (fyzickými osobami, jinými neziskovými organizacemi, obchodními korporacemi apod.) a ústavem založeným veřejnoprávní institucí (např. obcí). Z toho plyne jednoznačný závěr, že pro právní poměry ústavu založeného územně samosprávným celkem platí z pohledu občanského zákoníku naprosto stejné principy a pravidla s tím, že pokud chceme najít odlišnosti resp. specifika od ústavu založeného soukromoprávními subjekty, musíme je hledat v jiných právních předpisech.
Pokud územně samosprávný celek uvažuje o zřízení alternativy k příspěvkové organizaci, v zásadě podle současné právní úpravy nemá jinou možnost, než právě ústav. Je to dáno tím, že po 1. 1. 2014 již nelze nově založit obecně prospěšnou společnost (zákon o obecně prospěšných společnostech byl zrušen), založit spolek by musel společně se dvěma dalšími subjekty (u spolku se vyžadují nejméně tři zakladatelé/členové) a forma nadace nepředstavuje typickou formu užívanou resp. vhodnou pro instituci s cílem poskytování služeb. Ústav tedy představuje formu vhodnou tam, kde jediný zakladatel hodlá založit neziskovou organizaci za účelem poskytování veřejně prospěšných služeb.
Pokud územně samosprávný celek založí ústav, bude se pravděpodobně hlásit alespoň k částečnému financování jeho činnosti, a tudíž i k tomu, aby jako zakladatel vůči ústavu uplatňoval určitý vliv. Ten lze právně zakotvit v zásadě třemi způsoby:
- úpravou postavení zakladatele v zakladatelské listině, neboť občanský zákoník umožňuje zakladateli, aby své pravomoci rozšířil nad zákonný rámec právě zakladatelským právním jednáním;
- jmenováním svých zástupců do orgánů ústavu, zejména správní rady, dozorčí rady, potažmo i ředitele;
- smluvní úpravou, tedy na základě smluv uzavřených mezi územně samosprávným celkem a ústavem.
Samotné založení ústavu pak bude podléhat nejen pravidlům v již zmíněném občanském zákoníku, ale bude nutno aplikovat i předpisy pro územně samosprávné celky, zejména zákon o obcích, zákon o krajích, zákon o hlavním městě Praze. Těmito předpisy je totiž dána pravomoc / působnost příslušného orgánu územně samosprávného celku ve vztahu k právnickým osobám, na jejichž činnosti se podílí.
Jako příklad uveďme úpravu v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích, který do pravomoci zastupitelstva obce svěřuje rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách, a dále pak rozhodovat o peněžitých či nepeněžitých vkladech obce do právnických osob. Naproti tomu radě obce je pak zákonem svěřena pravomoc plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce, s výjimkou obecní policie, úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce.
Při založení ústavu územně samosprávným celkem bude hrát významnou roli úvaha, jak bude probíhat budoucí financování činnosti ústavu. Zakladatel ústavu má ze zákona pouze jedinou povinnost, a to vložit při založení do ústavu určitý vklad, a to peněžitý, nebo nepeněžitý. Vzhledem k tomu, že vklad může být činností ústavu spotřebován, lze využít peněžitého vkladu při založení ústavu jako formu financování počátků činnosti ústavu. Vedle toho lze do ústavu jako vklad vložit majetek, hmotný i nehmotný, která má sloužit činnosti ústavu. Nepeněžitý vklad musí být oceněn a vymezen jeho předmět.
Další financování ústavu pak bude zásadně odlišné od toho, co známe z praxe financování příspěvkových organizací, neboť u ústavu není dána povinnost zakladatele činnost ústavu financovat. Chybí zde tedy aspekt v podobě zákonem upraveného příspěvku zřizovatele (na provoz) podle rozpočtových pravidel územních rozpočtů. Výhodou, či pro někoho možná nevýhodou ústavu, je majetková samostatnost a majetkové oddělení od zakladatele (právě na rozdíl od příspěvkové organizace). Územně samosprávný celek tedy financovat činnost ústavu může, zcela nebo částečně, ale také nemusí. Tímto principem je posílena samostatnost ústavu a odpovědnost jeho orgánů za zajištění financování; směřuje i k vetší motivaci a snaze o zajištění financí z více zdrojů. Paradoxně v dotační praxi může tato „nenárokovost“ financování ze strany zakladatele přinést ústavu vyšší míru rovnosti mezi ostatními neziskovými organizacemi při zajišťování dotačních prostředků z jiných zdrojů.
Financování činnosti ústavu územně samosprávným celkem bude právně možné několika způsoby:
- navyšováním vkladu zakladatele (tento způsob je však nepraktický pro běžné financování, mohlo by jít spíše o jednorázové vklady za účelem pořízení investice apod.);
- dotacemi podle rozpočtových pravidel, a to zcela stejným způsobem, jako poskytuje územně samosprávný celek dotace jiným nezávislým subjektům;
- dary (také spíše ojedinělý a doplňkový zdroj financí);
- veřejnou zakázkou.
U financování formou veřejné zakázky se chvíli zastavme. Tento způsob financování byl např. v oblasti sociálních služeb v praxi „vyzkoušen“ v rámci Individuálních projektů z OP LZZ. Je založen na vztahu, kdy územně samosprávný celek objednává u příslušného poskytovatele sociální služby zajištění dostupnosti poskytování dané služby a za tuto dostupnost jej také platí. V individuálních projektech, kdy veřejné zakázky zadávaly kraje nezávislým poskytovatelům sociálních služeb, však musela proběhnout soutěž, tedy zadání veřejné zakázky podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ledaže bylo v určitých případech aplikováno jednací řízení bez uveřejnění s jediným dodavatelem.
V případě financování ústavu jeho zakladatelem formou veřejné zakázky však lze při dodržení určitých podmínek aplikovat výjimku ze zákona o veřejných zakázkách a zadat objednání této služby v režimu tzv. „in house“ výjimky. Podle § 18 odst. 1 písm. e) zákona není zadavatel veřejné zakázky povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky, jestliže …“jejich předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává podstatnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva; veřejný zadavatel má výlučná majetková práva v určité osobě, zejména pokud disponuje sám veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě, nebo pokud taková osoba má právo hospodařit s majetkem veřejného zadavatele, nemá vlastní majetek a výlučně veřejný zadavatel vykonává kontrolu nad hospodařením takové osoby.“
Výklad daného ustanovení nutno činit v souladu s evropskými směrnicemi resp. judikaturou Soudního dvora EU. Z těchto zdrojů pramenů práva lze shrnout, že výjimku „in house“ možno v případě zřízené neziskové organizace veřejným subjektem aplikovat tehdy, pokud je veřejný subjekt jediným zřizovatelem (neúčastní se zde žádný soukromý subjekt), zřízená organizace vykonává pro svého zřizovatele služby v rozsahu nejméně 80% své celkové činnosti a zřizovatel kontroluje tuto organizaci mj. svými zástupci v jejích orgánech. Na tomto místě je tedy možno odkázat na význam vlivu zakladatele ústavu, jak byl popsán výše.
Financování ústavu obecně bude podléhat pravidlům veřejné podpory; v tom však ve srovnání s příspěvkovou organizací není žádného rozdílu, byť si to mnozí neuvědomují. V okamžiku, kdy ústav nabízí své zboží resp. služby na určitém trhu, stává se „podnikem“ ve smyslu práva veřejné podpory a může být financován pouze v souladu s příslušnými pravidly. To se týká všech výše uvedených forem financování ústavu od vkladu zakladatele až po veřejnou zakázku v režimu „in house“. Uvažujeme-li o činnosti ústavu v oblasti poskytování sociálních služeb, majících charakter služeb obecného hospodářského zájmu, bude mít jak dotace, tak i platba za veřejnou zakázku charakter tzv. vyrovnávací platby podle příslušných pravidel EU.
Posledním specifikem ústavu založeného územně samosprávným celkem bude skutečnost, že naplní znaky veřejného zadavatele ve smyslu § 2 zákona o veřejných zakázkách a bude, stejně jako příspěvková organizace, nakupovat zboží a služby v režimu veřejných zakázek. Veřejným zadavatelem je totiž mj. jakákoli právnická osoba, pokud byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.
Skutečnost, že založení ústavu územně samosprávným celkem není jen pouhou teorií, je dokladována praktickými příklady, kdy některé obce již ústav podle nového občanského zákoníku založily. Jako velmi pěkný a názorný příklad ústavu coby alternativy příspěvkové organizace k poskytování sociálních služeb nám může posloužit případ městské části Praha-Běchovice (Sociální služby Běchovice, z.ú.), o němž se můžete více dozvědět z rejstříku ústavů Městského soudu v Praze, vložka U, oddíl 76, viz https://or.justice.cz/ias/ui/rejstrik-$firma?p%3A%3Asubmit=x&.%2Frejstrik-%24firma=&nazev=Soci%C3%A1ln%C3%AD+slu%C5%BEby+B%C4%9Bchovice&ico=&obec=&ulice=&forma=&oddil=&vlozka=&soud=&polozek=50&typHledani=STARTS_WITH&jenPlatne=PLATNE.
Dalšími příklady jsou pak ústavy Města Bechyně (Mezinárodní institut keramiky Bechyně, z.ú.) a ústav obce Nový Malín (Ústav ekologického vzdělávání, z.ú.).
