Nová úprava kontroly nadměrné vyrovnávací platby v Rozhodnutí SGEI
Rozhodnutí Komise (EU) 2025/2630 ze dne 16. prosince 2025 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a o zrušení rozhodnutí 2012/21/EU (Úř. věst. L, 19.12.2025) („Rozhodnutí SGEI“) představuje novou etapu evropské úpravy služeb obecného hospodářského zájmu. Oproti předchozímu rozhodnutí 2012/21/EU přineslo mimo jiné významné změny v oblasti kontroly nadměrné vyrovnávací platby. Zatímco stará úprava zavazovala členské státy provést pravidelnou kontrolu nadměrného vyrovnání alespoň každé tři roky po dobu trvání pověřovacího aktu, nová úprava stanoví obecné pravidlo kontroly nejméně jednou během každých pěti let doby pověření a na konci této doby.
Rozhodnutí SGEI navíc obsahuje významnou výjimku. Podle čl. 7 odst. 3 nejsou nutné kontroly ex post, pokud jsou současně splněny dvě podmínky:
- činnost poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu je v zásadě omezena na poskytování této služby a jeho roční obchodní (komerční) příjmy nepřesahují 5 % celkových ročních příjmů během doby pověření,
- poskytovatel je právně povinen reinvestovat veškerý svůj zisk do poskytování dané služby obecného hospodářského zájmu.
Tato výjimka je pro české poskytovatele sociálních služeb mimořádně důležitá. Sociální služby patří mezi oblasti, které předpisy EU v oblasti veřejné podpory výslovně zahrnují do okruhu SGEI. Pro subjekty působící v oblasti poskytování sociálních služeb tedy nejde jen o teoretickou otázku, ale o problém s přímými důsledky pro rozsah kontrol a administrativní zátěž.
Jazykový problém: „legally obliged“ versus „ze zákona povinen“
Klíčovým bodem nové úpravy v čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI je formulace, kterou české znění Rozhodnutí SGEI překládá jako „ze zákona povinen“. Český oficiální překlad zní:
„… poskytovatel je ze zákona povinen reinvestovat veškerý svůj zisk do poskytování dané služby obecného hospodářského zájmu…“
Anglická verze čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI však používá spojení:
“the provider is legally obliged to reinvest all its profits into the provision of that SGEI”
Rozdíl není jen stylistický. Anglické legally obliged je významově širší než české „ze zákona povinen“. Anglická formulace přirozeně znamená, že poskytovatel je právně zavázán, tedy že povinnost plyne z právního režimu, jemuž podléhá. Nemusí nutně jít pouze o povinnost stanovenou přímo zákonem v úzkém formálním smyslu. Naproti tomu české „ze zákona povinen“ evokuje užší výklad, podle něhož by podmínka byla splněna jen tehdy, pokud je povinnost výslovně obsažena přímo v zákonném textu.
U aktů Evropské unie jsou však jazykové verze zásadně rovnocenné. Pokud mezi nimi vzniká významový rozdíl, nelze vycházet výlučně z jedné jazykové verze. Je třeba dát přednost takovému výkladu, který nejlépe odpovídá účelu a systematice předpisu. Teleologicky přitom čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI sleduje zjevně to, aby výnosy z marginální doplňkové hospodářské (komerční) činnosti nemohly být odčerpávány mimo SGEI a aby tím bylo omezeno riziko křížového subvencování a nadměrného vyrovnání. Z tohoto pohledu je rozhodující spíše to, zda je poskytovatel právně vázán použít zisk zpět na SGEI, než to, zda povinnost plyne formálně výlučně ze zákona.
To ovšem neznamená, že každé interní pravidlo nebo zřizovací listina automaticky postačí. Rozhodující bude intenzita právní závaznosti daného režimu, jeho normativní základ a možnost jeho změny. Jsme však toho názoru, že je vhodnější pracovat s širším vyjádřením „právní povinnost reinvestovat zisk“ než mechanicky přebírat doslovně spojení „ze zákona povinen“.
Omezené riziko narušení hospodářské soutěže a význam čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI
Z logiky čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI plyne, že Komise považuje poskytovatele s marginální doplňkovou hospodářskou (komerční) činností a se závaznou reinvesticí zisku do SGEI za subjekty s nízkým rizikem nadměrné kompenzace a omezeným rizikem soutěžního narušení. Právě to vysvětluje, proč u nich nepožaduje ex post kontrolu nadměrné vyrovnávací platby. Pokud má poskytovatel vedle SGEI jen minimální obchodní činnost a nemůže zisk z této činnosti odvádět nebo využívat mimo službu obecného hospodářského zájmu, výrazně se snižuje riziko křížového subvencování a deformace trhu.
Bylo by však nesprávné z toho automaticky dovozovat, že v takovém případě není u předmětné komerční činnosti naplněn znak dopadu na hospodářskou soutěž nebo že taková podpora nemůže ovlivnit obchod mezi členskými státy EU. Rozhodnutí SGEI je nástrojem podle čl. 106 odst. 2 SFEU pro případy, které se posuzují jako státní podpora slučitelná s vnitřním trhem a vyňatá z oznamovací povinnosti. Nestojí tedy na předpokladu, že při splnění jeho podmínek státní podpora vůbec nevzniká. Naopak vychází z toho, že za určitých podmínek je podpora slučitelná a administrativně ji není třeba podrobovat tak intenzivní kontrole.
Pro poskytovatele sociálních služeb to znamená, že čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI lze chápat jako silný indikátor omezeného soutěžního významu takové doplňkové hospodářské (komerční) činnosti, nikoli však jako ustanovení, z něhož by bylo možné bez dalšího vyvozovat absenci soutěžního dopadu. Přesnější je tedy říci, že pokud jsou splněny podmínky čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI, Komise presumuje velmi nízké riziko nadměrné kompenzace a omezené riziko soutěžního narušení, což odůvodňuje upuštění od ex post kontroly.
Co znamená požadavek právní povinnosti reinvestice veškerého zisku do SGEI
Požadavek čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI je třeba vykládat restriktivně. Směřuje k právním formám, u nichž právní úprava:
- přímo omezuje možnost nakládání se ziskem,
- váže zisk na hlavní účel nebo hlavní činnost subjektu,
- nepřipouští jeho volné rozdělování a
- ideálně nepřipouští ani širokou diskreční odchylku založenou rozhodnutím zřizovatele nebo jiného orgánu.
Naopak za problematické je třeba považovat případy, kdy:
- omezení plyne jen z interních dokumentů,
- právní úprava připouští širokou možnost jiného využití zisku,
- pravidlo se vztahuje jen na část výsledku hospodaření,
- nebo nelze bezpečně prokázat, že právně závazná vazba zisku směřuje právě k dotčené SGEI.
Právě z tohoto hlediska je třeba posoudit jednotlivé právní formy, v nichž v české praxi poskytovatelé sociálních služeb působí.
Státní příspěvková organizace podle rozpočtových pravidel
Státní příspěvkové organizace upravuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, zejména §§ 53 až 63. Organizace hospodaří s prostředky z hlavní činnosti, s prostředky od zřizovatele, s prostředky fondů a také s prostředky z jiné činnosti. Zlepšený hospodářský výsledek se rozděluje do fondů, včetně rezervního fondu, fondu reprodukce majetku a fondu odměn.
Z této právní úpravy lze dovodit, že rozdělení zlepšeného hospodářského výsledku do rezervního fondu, fondu reprodukce majetku a případně fondu odměn nemusí být a priori v rozporu s požadavky kladenými Rozhodnutím SGEI, zejména rozdělení zlepšeného hospodářského výsledku do rezervního fondu a fondu reprodukce. Pokud jde o fond odměn, ten může být z určitého pohledu diskutabilní. Důležité pro posouzení bude též to, zda služba SGEI pokrývá celou hlavní činnost příspěvkové organizace, nebo představuje pouze její část.
Příspěvková organizace územního samosprávného celku podle rozpočtových pravidel územních rozpočtů
Trochu odlišná je situace u příspěvkových organizací obcí a krajů podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Klíčové je ust. § 28 odst. 8, které stanoví:
„Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti; zřizovatel může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje.“
Zákon zde skutečně vytváří situaci, kdy zisk z doplňkové činnosti má být použit jen ve prospěch hlavní činnosti. Pokud se hlavní činnost organizace plně kryje s poskytovanou sociální službou jako SGEI, nabízí se argument, že zisk z doplňkové činnosti je zákonně vázán právě na SGEI. Je však třeba důsledně rozlišovat pojem „hlavní činnost“ a „pověřené činnosti SGEI“, neboť příspěvková organizace může v rámci své hlavní činnosti provádět i zcela jiné „nepověřené“ činnosti.
Přesto však nelze závěr absolutizovat. Zákon totiž současně výslovně připouští odchylku — zřizovatel může organizaci povolit jiné využití tohoto zdroje. Nejde tedy o bezvýjimečnou zákonnou povinnost. Navíc se tato úprava týká zisku z doplňkové činnosti, nikoli nutně „veškerého zisku“ v nejširším významu.
Výsledkem je, že u příspěvkových organizací územních samosprávných celků lze splnění čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI obhajovat přesvědčivěji než u státních příspěvkových organizací, zejména pokud:
- zřizovatel nepovolil jiné využití zisku,
- zřizovací listina žádnou odchylku nepřipouští,
- a hlavní činnost organizace je totožná s poskytovanou SGEI.
Spolek podle občanského zákoníku
U spolku je situace zřetelnější. § 217 odst. 3 občanského zákoníku stanoví:
„Zisk z činnosti spolku lze použít pouze pro spolkovou činnost včetně správy spolku.“
Zákon zde přímo a bezprostředně omezuje použití zisku. Pokud je spolek poskytovatelem sociálních služeb a jeho spolková činnost se fakticky kryje s pověřenou SGEI, je argumentace splněním čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI velmi silná. Zisk nemůže být použit jinak než pro spolkovou činnost a správu spolku, tedy zůstává uvnitř neziskové struktury organizace.
Otázkou samozřejmě zůstává, zda v konkrétním případě celková spolková činnost skutečně odpovídá službě obecného hospodářského zájmu v rozsahu pověření. To je však otázka konkrétního nastavení účelu a pověření, nikoli samotné konstrukce právní formy.
Ústav podle občanského zákoníku
Ještě přesvědčivější je situace u zapsaného ústavu. § 403 občanského zákoníku stanoví:
„Zisk může ústav použít jen k podpoře činnosti, pro niž byl založen, a k úhradě nákladů na vlastní správu.“
Také zde jde o přímé zákonné omezení použití zisku. Pokud je ústav založen za účelem poskytování sociálních služeb, které současně tvoří pověřenou SGEI, odpovídá tato právní forma logice čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI poměrně přesvědčivě. Zisk je vázán na činnost, pro niž byl ústav založen. U nákladů na správu je však třeba dát pozor, aby šlo o způsobilé náklady kryté pověřením i z hlediska stanovené vyrovnávací platby.
Obecně prospěšná společnost
Přestože po rekodifikaci soukromého práva již tato právní forma nově nevzniká, v praxi stále existují subjekty, které v této formě pokračují a poskytují sociální služby. Je proto vhodné ji do srovnání zahrnout.
Podle § 2 odst. 1 písm. c) zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, ve znění pozdějších předpisů (“ZOPS“) platilo, že obecně prospěšná společnost je právnickou osobou, jejíž výsledek hospodaření (zisk):
„nesmí být použit ve prospěch zakladatelů, členů jejích orgánů nebo zaměstnanců a musí být použit na poskytování obecně prospěšných služeb, pro které byla obecně prospěšná společnost založena.“
Současně § 17 ZOPS připouštěl doplňkovou činnost, avšak jen za podmínky, že povede k účinnějšímu využití prostředků společnosti a neohrozí kvalitu, rozsah a dostupnost obecně prospěšných služeb.
Z hlediska čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI jde o právní formu velmi blízkou ústavu. Zákon výslovně stanovoval, že zisk musí být použit na poskytování obecně prospěšných služeb, pro něž byla společnost založena. Pokud se tyto obecně prospěšné služby kryjí s pověřenou sociální službou jako SGEI, je argument pro splnění podmínky právní reinvestice zisku velmi silný.
Evidované právnické osoby církví a náboženských společností
Zvláštní pozornost zasluhují poskytovatelé sociálních služeb působící v církevním sektoru, typicky charity, diakonie a jiné evidované právnické osoby založené církvemi a náboženskými společnostmi. Jejich právní režim upravuje zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností, ve znění pozdějších předpisů („ZNS“).
Z tohoto zákona plyne, že evidovaná právnická osoba může být založena mimo jiné pro výkon charitativní, sociální, zdravotnické nebo jiné obecně prospěšné činnosti. Zákon současně připouští podnikání a jinou výdělečnou činnost, avšak pouze jako činnost vedlejší. To vyplývá zejména z § 15a odst. 4 ZNS, jakož i z úpravy evidence předmětu obecně prospěšné, podnikatelské a jiné výdělečné činnosti v § 16 a § 20 ZNS.
Na rozdíl od spolku, ústavu nebo dřívější obecně prospěšné společnosti však ZNS výslovně nestanoví, že zisk musí být použit výhradně na hlavní nebo obecně prospěšnou činnost. ZNS tedy sice jasně podřizuje podnikání a jinou výdělečnou činnost hlavnímu účelu evidované právnické osoby, ale neformuluje stejně tvrdé pravidlo o použití zisku jako občanský zákoník u spolku či ústavu.
Z hlediska čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI to znamená, že u církevní charity nebo jiné evidované právnické osoby církve a náboženské společnosti je argumentace složitější. Na jedné straně jde nepochybně o subjekty s hlavním charitativním a sociálním posláním, u nichž je výdělečná činnost pouze vedlejší. Na druhé straně ZNS neobsahuje výslovnou formulaci o reinvestici zisku. Bude proto záležet na tom, zda tuto vazbu lze dostatečně dovodit z celkového právního režimu, případně z vnitřních předpisů církve, stanov nebo statutu evidované právnické osoby. Po jazykové a teleologické debatě o pojmu „legally obliged“ lze mít za to, že argument pro splnění čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI zde nelze vyloučit, avšak jeho přesvědčivost je nižší než u spolku, ústavu nebo obecně prospěšné společnosti, neboť ZNS neobsahuje výslovnou formulaci o použití zisku
Praktické dopady pro poskytovatele sociálních služeb
Pro poskytovatele sociálních služeb pověřené výkonem SGEI má nová úprava více než jen technický význam. Výjimka podle čl. 7 odst. 3 Rozhodnutí SGEI může znamenat určité snížení administrativní zátěže, protože odpadá potřeba ex post kontrol nadměrné vyrovnávací platby. Aby však bylo možné tuto výjimku využít, nestačí nízký rozsah doplňkové hospodářské činnosti. Nezbytná je i odpovídající právní forma nebo alespoň odpovídající právní režim nakládání se ziskem.
V českých podmínkách tak nová úprava zvýhodňuje především ty poskytovatele sociálních služeb, jejichž právní forma má v samotném právním řádu výslovně zakotveno omezení použití zisku. Typicky jde o spolky, ústavy a dřívější obecně prospěšné společnosti. U příspěvkových organizací, zejména státních, bude situace komplikovanější. U příspěvkových organizací obcí a krajů lze sice vést podstatně silnější argumentaci, ale stále nepůjde o závěr zcela bez pochybností. U církevních charit a dalších evidovaných právnických osob církví bude pak výklad záviset především na tom, zda bude možné právně závaznou reinvestiční povinnost přesvědčivě dovodit z jejich speciálního právního režimu a vnitřní organizační úpravy.
Závěr
Aplikace výjimky z ex post kontroly nadměrného vyrovnání dle Rozhodnutí SGEI není a priori vyloučena u žádné neziskové organizace zřízené podle našeho vnitrostátního práva. Autor tohoto článku je názoru, že pojem „legally obliged“ je třeba vykládat šířeji, než napovídá česká verze překladu v podobě pojmu „ze zákona povinen“.
Klíčové však je, zda pověření k poskytování SGEI kryje celou „hlavní činnost“ příslušné organizace, do níž má být zisk z vedlejší hospodářské činnosti (další činnosti, doplňkové činnosti) reinvestován, a také to, jak je v konkrétním případě právní povinnost poskytovatele sociální služby reinvestovat zisk výlučně do SGEI reálně upravena.
