Paradox vejce nebo slepice aneb „podmíněné“ Pověření k poskytování sociální služby

Řada finančních nástrojů začala vázat poskytnutí podpory (dotace) na existenci Pověření k poskytování sociální služby vydaného podle příslušného Rozhodnutí Komise (EU) o vyrovnávací platbě. Způsobilým žadatelem resp. příjemcem dotace je pouze takový poskytovatel sociální služby, kterému bylo vydáno Pověření a který je zařazen do příslušné sítě sociálních služeb. Chceme tedy nadále systémově podporovat pouze poskytovatele v síti? Neznamená tento trend ztrátu finančních příležitostí pro ostatní registrované poskytovatele, kteří do sítě zařazeni nebyli?

Potřebnost sociálních služeb

Financování sociálních služeb, stejně tak jako jakýchkoli jiných veřejných služeb, je rámcově vázáno základními zásadami účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti (tzv. zásady 3E), plynoucími ze zákona o finanční kontrole. Postup podle těchto zásad by měl v praxi mj. zajistit, že stát a územně samosprávné celky zásadně nebudou financovat činnosti, které nebyly z pohledu veřejného zájmu vyhodnoceny jako potřebné. A právě potřebnost sociálních služeb, jejíž zjišťování představuje základní přístup v rámci jejich plánování a financování podle zákona o sociálních službách, je klíčem k odpovědi na otázku, které sociální služby mají být z veřejných zdrojů financovány. Současný zákon o sociálních službách rozlišuje v zásadě dvě skupiny sociálních služeb.

První skupinu tvoří všechny služby, které jsou předmětem udělené registrace. Registraci může získat v zásadě každý poskytovatel sociální služby, který splní zákonné podmínky; důležité je, že pokud podmínky splní, má právní nárok na získání registrace, která de facto představuje oprávnění, tj. jakousi „licenci“ poskytovatele k možnosti poskytování dané služby za daných podmínek dle přiděleného identifikátoru. Udělení registrace však nevypovídá nic o tom, zda daná služba bude vyhodnocena jako potřebná z pohledu veřejného financování.

Druhou skupinu sociálních služeb pak tvoří takové služby, které byly zařazeny do příslušné sítě sociálních služeb. Zákon výslovně zmiňuje dva druhy sítí, a to sítě krajské v gesci krajů a síť služeb s celostátní či nadregionální působností v gesci MPSV. Zařazením služby do sítě příslušný gestor sítě deklaruje, že daná služba je z jeho pohledu v rámci zajištění dostupnosti služeb potřebná. Přitom zařazení služby do sítě jako výraz potvrzení její potřebnosti není aktem izolovaným, nýbrž představuje vyvrcholení procesu založeném na principech a podmínkách stanovených v příslušném střednědobém plánu rozvoje sociálních služeb.

Potřebnost a financovatelnost

Jsou skutečně všechny potřebné sociální služby zařazeny do příslušné sítě? Nejen v sociálních službách vyžaduje vyhodnocení potřebnosti služeb úvahu nad tím, zda vše potřebné je také financovatelné. Jinými slovy, zda rozsahu správně vyhodnocených a skutečně potřebných služeb odpovídá i objem finančních prostředků z veřejných zdrojů, určených k jejich plnému, případně částečnému financování. Praxe ukazuje, že křivka nárůstu potřebnosti je skoro vždy strmější, než míra schopnosti tyto potřeby z veřejných zdrojů finančně pokrýt.  V takovém případě je veřejný sektor nucen připustit a reálně vyhodnotit, zda všechny zjištěné potřeby jsou stejně naléhavé, tj. zda v rámci potřebných služeb přece jen existují nějaké „potřebnější“, které lze prioritně pokrýt. Mluvíme tak o reálné financovatelnosti služeb. To však ve svém důsledku vede k závěru, že síť není souhrnem sociálních služeb potřebných, nýbrž služeb potřebných a zároveň financovatelných. Tento závěr je v praxi potvrzován faktem, že zařazování do sítí je zpravidla časově omezeno dobou, u níž gestor sítě vidí reálné financování; služby jsou zařazovány zpravidla na kalendářní rok, což odpovídá rozpočtovému období, zcela výjimečně na období delší (např. z projektů ESF, které jsou víceleté). Tomu odpovídá i doba, na niž je příslušnému poskytovateli sociální služby vydáváno Pověření podle předpisů EU o vyrovnávací platbě (Rozhodnutí SGEI).

Vejce nebo slepice

Z uvedeného je zřejmé, že existuje nepochybně řada služeb, které potřebné jsou, avšak nebyly do sítě zařazeny proto, že ke krytí jejich nákladů veřejný sektor nemá disponibilní zdroje. Pověřením disponují tedy pouze takové služby, u nichž gestor sítě spatřuje reálnou financovatelnost. Má-li však být vydání Pověření podmínkou aplikace určitého finančního nástroje (dotace apod.), potom služba, která do sítě pro nedostatek finančních prostředků zařazena nebyla (a tudíž nemá ani Pověření), není ani způsobilým příjemcem takové dotace. Situace tak připomíná známý paradox o vejci a slepici, kdy jedno nemohlo být dříve než druhé. Bez dostatku finanční podpory služba není zařazena do sítě, což však znamená, že nemůže žádat o jinou dostupnou finanční podporu, a tudíž nemůže prokázat reálnou financovatelnost, aby mohla být zařazena do sítě. Jak z toho ven?

Druhy sítí

Jak již bylo řečeno, zákon hovoří pouze obecně o sítích sociálních služeb, a to podle územního členění. Jinými slovy nezakazuje, aby byly zřizovány územní sítě určitých „úrovní“ z pohledu potřebnosti resp. financovatelnosti. Praxe na tuto otázku zareagovala poměrně velmi rychle a některé kraje začaly aplikovat druhy sítí podle „míry potřebnosti“, tj. zda daná služba je aktuálně naprosto nezbytná a musí být pro podporu z veřejných zdrojů upřednostněna, či zda menší naléhavost potřeby služby umožňuje posunutí jejího reálného financování v čase. Začaly tak vznikat principiálně dva druhy sítí – síť „základní“ a síť „rozvojová“. Oba druhy sítí samozřejmě nezbytně vycházejí ze střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb, jde tedy vždy o službu s kvalifikovaně zjištěnou potřebností, pouze s tím rozdílem, že je odlišena nezbytnost resp. naléhavost finančního krytí služby v čase.

Přístup k poskytovatelům sociálních služeb je tedy vícestupňový. V rámci jednoho stupně se osoba stává registrovaným poskytovatelem a získává oprávnění danou sociální službu vůbec poskytovat, aniž by však veřejný sektor deklaroval jakoukoli potřebnost takové služby. V rámci dalšího stupně je služba v souladu se střednědobým plánem zařazena do sítě potřebných služeb, dejme tomu rozvojové sítě, kdy tímto zařazením veřejný sektor deklaruje, že zjistil a uznal potřebnost dané služby; v daném okamžiku však ještě negarantuje její veřejné financování, avšak otevírá cestu k tomu, aby poskytovatel příslušné služby na veřejné financování lépe dosáhl. V posledním stupni je služba zařazena do „základní sítě“, kdy veřejný sektor zvážil nejen potřebnost služby, nýbrž i její reálnou financovatelnost; poskytovatel takové služby může legitimně očekávat, že za stanovených podmínek a ve stanoveném rozsahu s ním bude při financování z veřejných zdrojů této služby povinně počítáno.

V praxi samozřejmě nejde o stupně, které na sebe nutně musí navazovat v uvedené posloupnosti, neboť registrovaný poskytovatel může být zařazen rovnou do základní sítě.  To odpovídá i historickému kontextu, protože jakási základní síť vznikla a existovala i před jejím legislativním zakotvením do zákona; rozvojovou síť vytváříme nyní až následně z důvodů výše uvedených.

Nechci na tomto místě srovnávat rozvojovou síť s různými pořadníky čekatelů na poskytnutí určité veřejné služby, ale jisté společné prvky tu jsou. Služba v rozvojové síti disponuje potvrzením, že je potřebná (zařazení do rozvojové sítě), avšak čeká na to, až budou k dispozici podmínky jejího reálného poskytování (financování).

Rozvojová síť a Pověření SGEI

V úvodu tohoto článku jsme zmínili, že řada finančních nástrojů (např. dotačních titulů) stanoví jako podmínku poskytnutí podpory právě zařazení do příslušné sítě v souladu se střednědobým plánem a vydání Pověření SGEI. Nyní se dostáváme ke klíčové otázce vazby mezi rozvojovou sítí a Pověřením. Tato otázka je zejména v poslední době velmi diskutována, neboť vydání Pověření je mnohdy spojováno s automatickým nárokem pověřeného poskytovatele na finanční podporu z veřejných zdrojů formou vyrovnávací platby. Gestor příslušné sítě tak může nabýt logicky obav, že zařazení do sítě a vydání Pověření poskytovateli, s jehož službou však není v jeho reálném rozpočtu počítáno, přináší značná právní a finanční rizika.

Ano, je třeba otevřeně říci, že žádná činnost není bez rizik, přičemž v situaci, kdy správnost či chybnost postupů je s konečnou platností řešena mnohdy až před soudy, a to po mnoha letech a v několika instancích, nelze nikdy mluvit o právní jistotě. A to nemluvě o otázce, která plyne z právní úpravy evropské. Na druhou stranu je relativně bezpečné, pokud k řešení situací přistupujeme se znalostí existujícího právního rámce a s maximální aplikací výkladových zásad dané regulace, tj. smyslu a účelu úpravy, zásad 3E, zásad transparentnosti, rovného zacházení, nediskriminace a přiměřenosti.

Na našich stránkách jsme několikrát uváděli, že vydání Pověření nemusí být nutně spojeno s právním nárokem či legitimním očekáváním finanční podpory, pokud je to předem, jednoznačně a v souladu s výše uvedenými zásadami uvedeno. Dále jsme uváděli, že Rozhodnutí SGEI dává plnou pravomoc členským státům, jak upraví režim, formu a podobu vydávání Pověření a jakým aktem či více akty bude jako takové představováno. Má-li být tedy vydání Pověření podmínkou financování služby z určitého dotačního titulu, ale zároveň nezakládat povinnost financování služby z rozpočtu toho, kdo Pověření vydal, musí být splněny některé základní podmínky.

Předně půjde o případ, kdy Pověření je představováno více akty, kdy kraj v rozsahu zařazení do rozvojové sítě vymezí náplň služby a poskytovatele, který ji má zajišťovat, a příslušný poskytovatel podpory „doplní“ Pověření dalším, formálně samostatným aktem (např. rozhodnutím o dotaci) o další náležitosti, jako např. stanovení výpočtu vyrovnávací platby a její konkrétní výše, mechanismus kontrol, mechanismus korekce nadměrného vyrovnání apod.  Praxe, která zmíněný systém zavádí, začala používat termín vydání tzv. „podmíněného Pověření“, kdy kraj vydává Pověření s tím, že podmínkou jeho platnosti případně právní účinnosti je vydání doplňujícího aktu, kterým jiný donátor doplní všechny jeho obsahové náležitosti dle Rozhodnutí SGEI a zároveň rozhodne o poskytnutí konkrétní finanční podpory. Dává to logiku, neboť i tak by Pověření bez všech svých obsahových náležitostí nesplňovalo podmínky stanovení v Rozhodnutí SGEI a nemohlo by představovat úplný právní titul pro poskytnutí slučitelné veřejné podpory.

Podmínky platnosti resp. účinnosti Pověření

K tomuto tématu uveďme konkrétní příklad. Finanční nástroj dotace z Operačního programu Zaměstnanost bude vázat přidělení dotace na to, že příjemci dotace je vydáno Pověření SGEI. Reálně je tedy zpravidla po kraji požadováno, aby Pověření vydal k určitému okamžiku v procesu přidělení dotace. Je velmi obtížné chtít po kraji vydání Pověření žadateli o dotaci na službu, jejíž potřebnost nebyla zjištěna v souladu se zákonem o sociálních službách. Jestliže kraj má ze zákona zajišťovat dostupnost sociálních služeb a činit tak prostřednictvím služeb potřebných, měl by vydávat Pověření pro ty služby, jejichž potřebnost skutečně zjistil; v opačném případě by zákonná role kraje byla značně oslabena.

Pokud však potřebnost služby existuje, což může být vyjádřeno např. jejím zařazením do krajské rozvojové sítě, neměl by být problém vydat Pověření v situaci, kdy služba prokáže reálné finanční krytí z jiných zdrojů (v našem případě z OPZ). Je však zapotřebí, aby kraj v takovém Pověření jasně deklaroval, že právní účinky Pověření jsou vázány na podmínku přidělení finančních prostředků z jiného zdroje, nebo v opačném případě, vydané Pověření může pozbýt právních účinků, pokud takové zdroje nebudou poskytovateli služby přiděleny.

Městské či obecní „mikrosítě“

Některé dotační zdroje vyžadují vydání Pověření na službu, avšak nestanoví, že nutně musí jít o Pověření v rámci krajské sítě či sítě MPSV. Pověření SGEI totiž může vydat i nižší územně samosprávný celek, zejména město či obec. I v tomto případě by mělo jít o službu, u níž byla zjištěna potřebnost (např. je dán soulad poskytování služby se střednědobým plánem). V praxi se opět takové případy vyskytují, neboť řada měst a větších obcí vytvořila vlastní „mikrosítě“, kam zařadila služby, které považuje za potřebné. Některé ze služeb zařazených do těchto sítí jsou součástí krajské sítě, některé však plní funkci pouze lokální služby místního významu a v krajské síti nejsou. Tento princip se týká nejen služeb jako takových, ale často i určitých částí kapacit. Část kapacity služby je zařazena v krajské síti, zbylá část pak v síti města. Pokud taková služba resp. její část získá podporu z jiného finančního zdroje, který vyžaduje z důvodů pravidel veřejné podpory vydání Pověření SGEI, může město sehrát roli kraje a vydat Pověření (včetně podmíněného) pro danou službu resp. příslušnou část její kapacity.

Tomuto přístupu podle našeho názoru nebrání ani fakt, že zákon o sociálních službách o obecních sítích zatím mlčí. Jistě je to však k zamyšlení pro budoucí legislativní úpravy.

Investiční podpora rozšíření kapacit

V praxi může též nastat situace, kdy určitý finanční nástroj může sloužit k pořízení investice, spočívající v rozšíření stávajících kapacit poskytovatele sociálních služeb, případně úplně nových kapacit jiného poskytovatele. Nejde jen o teorii, je třeba počítat s možným nárůstem rozsahu služeb v závislosti na zvyšování jejich potřeb. Takovou podporu může poskytnout např. obec, v současnosti obdobný případ řeší i ESF v rámci pražského programu OP PPR.

Principy vydání podmíněného Pověření jsou v tomto případě zcela shodné. Pokud gestor sítě vyhodnotí, že by požadavku potřebnosti odpovídalo rozšíření kapacity určité služby, může takovou kapacitu „navíc“ zařadit do rozvojové sítě a vydat podmíněné Pověření v okamžiku, kdy tato kapacita získá finanční zdroj. Musí však být vždy zcela jasně a předem stanoveno, co se stane v okamžiku, kdy taková kapacita bude vybudována, tj. kdo bude dále hradit její provoz. Bylo by naprosto v rozporu se zásadami 3E, pokud by byla z veřejných zdrojů vybudována nová kapacita služby, na jejíž provoz by však nebyly zajištěny zdroje. Mělo by se tedy jednat o jakousi „start-up“ investiční podporu u služby, jejíž provoz hodlá gestor sítě do budoucna zajišťovat.