V minulých AKTUALITÁCH jsme přinesli informace o novele zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (RPUR). Dopady novely vyvolávají řadu otázek, které se snažíme řešit v rámci odborných diskusí na daná témata.
Jednou z poměrně zásadních novinek je aplikace § 10a odst. 4, který zní: „[n]evyhoví-li poskytovatel žádosti, sdělí bez zbytečného odkladu žadateli, že jeho žádosti nebylo vyhověno a důvod nevyhovění žádosti“.
Problém by nebyl zřejmě tak veliký, pokud by šlo opravdu o „pouhé“ odůvodněné „sdělení“. Důvodová zpráva k novele RPUR (z.č. 24/2015 Sb.) k tomuto bodu však uvádí, že „[s]dělení bude mít formu správního rozhodnutí”. (Viz strana 23 Návrhu zákona včetně důvodové zprávy; dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=7&CT=294&CT1=0)
Podívejme se tedy, odkud tato úvaha plyne a jaký může mít právní základ.
V právní teorii se několik let diskutovalo na téma, zda právní vztah mezi poskytovatelem a příjemcem dotace je vztahem tzv. soukromoprávním, nebo veřejnoprávním. Charakter právního vztahu je totiž zásadní, a to zejména z důvodu postavení stran, jejich práv a povinností, potažmo též režimu řešení sporů, které mohou ze vztahu vzniknout. Jasno ve věci k této otázce učinilo až usnesení zvláštního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010 – 8, publikované pod č. 2115/2010 Sb. NSS, které dovodilo, že „právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je veřejnoprávním vztahem. Poskytování dotací ze státního rozpočtu je činností spadající do oblasti veřejné správy, konkrétně do oblasti veřejných financí“.
Tomuto konceptu ostatně odpovídá i dnešní znění § 10a, které výslovně uvádí, že smlouva o poskytnutí dotace je smlouvou veřejnoprávní.
Z charakteru právního vztahu pak soudní rozhodovací praxe dovozuje, že pokud poskytování dotací je činností spadající do oblasti veřejné správy, má poskytovatel dotace při rozhodování o dotaci postavení „správního orgánu“.
Z tohoto závěru plynou dvě zásadní otázky, a to zda samotný proces rozhodování o dotaci je procesem aplikace správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), a dále, zda rozhodnutí o přidělení resp. nepřidělení dotace je rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu.
Odpověď na první otázku lze hledat v aplikaci § 1 odst. 2 správního řádu, podle kterého se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup. Vzhledem k tomu, že obsahem RPUR je mj. i úprava postupu při podávání a rozhodování o žádostech o poskytnutí dotace, lze dovodit, že samotné dotační řízení (v RPUR výslovně stanovený postup) nebude podléhat proceduře upravené správním řádem. Alespoň takto byla věc vždy pojímána a příslušnými orgány respektována.
Odpověď na druhou otázku, tedy otázku charakteru rozhodnutí o dotaci, včetně rozhodnutí negativního, je však třeba hledat v obecném pojetí správního rozhodnutí jako takového. Podle § 67 správního řádu je nutno za správní rozhodnutí považovat úkon, kterým „správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.“
V oblasti dotací pak existuje již poměrně četná judikatura Nejvyššího správního soudu, jejíž závěry byly shrnuty např. v rozsudku sp. zn. 8 Afs 47/2013 ze dne 26.11.2013. V něm Nejvyšší správní soud mj. dovodil, že:
- pod pojmem rozhodování o poskytování dotací je nutno chápat celý proces počínající od okamžiku podání žádosti o dotaci do případného rozhodnutí o poskytnutí dotace (uzavření dohody) a jejího následného proplacení či do vydání finálního rozhodnutí o neposkytnutí dotace (ukončení její administrace);
- i negativní závěr odpírající žadateli možnost získat dotaci na připravovaný projekt představuje autoritativní rozhodnutí, které žadateli znemožňuje získat příspěvek na plánovaný projekt z veřejných rozpočtů;
- poskytovatel o přidělení či nepřidělení dotace rozhoduje vrchnostensky. Jeho posuzovaná činnost nemá charakter občanskoprávních, obchodněprávních či pracovněprávních úkonů; rozhodnutí poskytovatele o ukončení administrace žádosti o dotaci je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žadatele;
- neobstojí argumentace, že postup před uzavřením dohody o poskytnutí dotace není správním řízením, a proto oznámení o ukončení administrace žádosti není správním rozhodnutím a nelze se proti němu bránit správní žalobou;
- Nejvyšší správní soud rovněž přisvědčil, že proti rozhodnutí poskytovatele o ukončení administrace žádosti o poskytnutí dotace je přípustný řádný opravný prostředek v režimu správního řádu, a sice odvolání, není-ti takový opravný prostředek zákonem výslovně vyloučen;
- Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že subjektům žádajícím o poskytnutí dotace nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí dotace. Samotná existence takového práva ovšem není nutnou podmínkou pro založení žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Potřeba soudního přezkumu, jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je nezbytná přinejmenším z toho důvodu, že brání vybočení z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci, zabraňuje tak svévoli ve smyslu čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce (srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59).
Jaké praktické dopady tedy může shora uvedené pojetí mít?
Pokud připustíme, že zákonem deklarované „sdělení o nevyhovění žádosti“ má charakter správního rozhodnutí, pak, bez ohledu na „nenárokovost dotace“, má žadatel o dotaci právo (a poskytovatel dotace tomu odpovídající povinnost), aby při rozhodování o dotační žádosti byly dodrženy a přiměřeně aplikovány zásadní principy dobré správy vyjádřené zejména v základních zásadách činnosti správních orgánů (§ 2 – 8 správního řádu). Koneckonců podle § 177 správního řádu se tyto zásady použijí při výkonu veřejné správy dokonce i tehdy, kdy zvláštní zákon stanoví, že se pro daný postup nepoužije správní řád, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje.
Smysl novely RPUR vede poskytovatele dotací k tomu, aby zcela transparentně a nediskriminačně stanovily předem dotační podmínky a aby stejný způsobem o dotacích i rozhodovaly, zejména tam, kdy žádostem nebude vyhověno; při plném respektování principu „nenárokovosti“ dotace bude totiž právě dodržení zásad dobré správy směřovat k transparentnímu odůvodnění, proč žádosti o dotaci nebylo vyhověno a že žadatel nebyl diskriminován.
Protože RPUR výslovně nevylučují opravný prostředek proti rozhodnutí o nevyhovění žádosti (lhostejno, že tento úkon nazývají „sdělením“), lze dovodit, že proti němu bude muset být přípustné odvolání; samo rozhodnutí by dokonce mělo poučení o možnosti odvolání obsahovat.
O odvolání by měl rozhodovat nadřízený orgán; zde se nabízí aplikace § 178 správního řádu, podle kterého nadřízeným správním orgánem orgánu obce se rozumí krajský úřad.
Protože RPUR výslovně nevylučují ani soudní přezkum negativního rozhodnutí o žádosti, lze dovodit, že konečné rozhodnutí ve věci bude soudně přezkoumatelné podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
Předmětem přezkumu pak bude zpravidla opět dodržení zásad dobré správy při rozhodování o dotaci. To koresponduje i s povinností příslušného soudu podle § 78 soudního řádu správního posoudit, zda správní orgán (v daném případě poskytovatel dotace) nezneužil svého práva na tzv. správní uvážení s vědomím, že na dotaci není právní nárok.
Jak už tomu v naší legislativě bývá, většinou až praxe ukáže, zda a jak to zákonodárce skutečně myslel.
