V loňském roce byla přijata novela zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů („ZVP“). Tato novela se týká mj. problematiky navrácení nedovolené veřejné podpory a je plně aplikovatelná i na případy veřejné podpory poskytnuté poskytovatelům sociálních služeb formou vyrovnávací platby, ať již v podobě provozní nebo investiční dotace.
Do ZVP bylo s účinností od 3.4.2025 včleněno nové ustanovení § 7a, které zní:
„§ 7a Postup při navracení veřejné podpory v ostatních případech
(1) Pokud poskytovatel poskytl veřejnou podporu v rozporu s právem Evropské unie, je příjemce povinen poskytnutou veřejnou podporu vrátit poskytovateli, případně jeho právnímu nástupci, a to včetně úroků. Poskytovatel nebo jeho právní nástupce je povinen bez zbytečného odkladu učinit veškerá nezbytná opatření k zajištění splnění této povinnosti, vyzvat neprodleně příjemce k navrácení veřejné podpory včetně úroků a stanovit mu k tomu ve výzvě lhůtu.
(2) Při stanovování úrokové sazby pro účely navrácení veřejné podpory podle odstavce 1 vychází poskytovatel z kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (EU) 2015/1589, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie. Úroky hradí příjemce ode dne, kdy mohl s protiprávní veřejnou podporou nakládat, do dne jejího navrácení“.
Podle důvodové zprávy k novele ZVP došlo k doplnění nového ustanovení § 7a do textu ZVP v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ve věci EESTI PAGAR (C-349/17) z důvodu potřeby upravit zákonný postup při navracení veřejné podpory v případech, kdy se nejedná o její navracení na základě rozhodnutí Komise. „Právní úprava navracení veřejné podpory je dosud v rámci ZVP upravena v dosavadním ust. § 7 výlučně pro případy, kdy o navracení podpory včetně úroků rozhodne Evropská komise. Aktuálně ale nastávají případy, kdy na základě upozornění z probíhajících monitoringů programů podpor vyzve Evropská komise poskytovatele podpor k jejich vymáhání včetně úroků. Zatímco na základě národních právních předpisů (rozpočtová a dotační pravidla) existuje pro určité případy právní základ pro vymožení protiprávní veřejné podpory, pro vymožení úroků na základě rozhodnutí českého poskytovatele podpory takový právní základ vůbec neexistuje. Pro případy, kdy o vrácení podpory z důvodu jejího rozporu se zákonem nebo právem EU rozhoduje poskytovatel podpory v České republice a nikoli samotná Evropská komise postupem podle nařízení Rady 2015/1589, je třeba ve vnitrostátním právu výslovně zakotvit oprávnění poskytovatele vymoci a povinnost příjemce vrátit poskytnutou protiprávní podporu a s ní také úroky, a to za celé období, během něhož nakládal s touto podporou“.
Souběh nedovolené veřejné podpory a porušení rozpočtové kázně v případě podpory poskytnuté z národních zdrojů
Předmětná nová právní úprava v ZVP tedy řeší případy zjištěné nedovolené veřejné podpory a povinnost zajištění jejího navrácení včetně stanovených úroků. S tím je však spojena otázka, jak přistupovat k této povinnosti v situaci, kdy vznik nedovolené veřejné podpory je spojen s jednáním příjemce dotace naplňujícím zároveň znaky porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel.
Systém poskytování veřejné podpory na zajištění dostupnosti sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů („ZSS“) je nastaven na bázi tzv. vyrovnávací platby podle Rozhodnutí Komise ze dne 20. 12. 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (2012/21/EU, Úř. věst. L 7, 11. 1. 2012) („Rozhodnutí Komise“).
Vyrovnávací platba je postavena v zásadě na „dotačním principu“, což znamená, že až na výjimky je poskytována v souladu s §§ 101a, 104 a 105 ZSS formou dotace ze státního a územních rozpočtů podle příslušných rozpočtových pravidel. Porušení rozpočtové kázně je definováno mj. jako „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých jako dotace nebo návratná finanční výpomoc z rozpočtu poskytovatele“, přičemž za neoprávněné použití peněžních prostředků se považuje „jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, veřejnoprávní smlouvou…“
Pokud tedy poskytovatel sociální služby jako příjemce dotace naloží s finančními prostředky z dotace (nebo s majetkem pořízeným z takových finančních prostředků) v rozporu s podmínkami stanovenými pro oblast veřejné podpory, dojde k porušení povinnosti stanovené přímo použitelným předpisem EU (v daném případě zákazu poskytnutí nedovolené veřejné podpory dle článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU), čímž může dojít k souběhu poskytnutí nedovolené veřejné podpory a porušení rozpočtové kázně.
Uveďme si následující příklad.
Poskytovatel pečovatelské služby obdrží investiční dotaci na nákup automobilu v režimu vyrovnávací platby podle Rozhodnutí Komise. Dotační podmínka stanoví, že příjemce dotace je povinen automobil používat výlučně pro základní činnosti předmětné sociální služby. Následná kontrola zjistí, že poskytovatel sociální služby využívá automobil zčásti pro svoji vedlejší hospodářskou/doplňkovou činnost v podobě taxislužby.
Toto zjištění představuje jak porušení rozpočtové kázně (porušení stanovených dotačních podmínek), tak také poskytnutí nedovolené veřejné podpory, neboť využití majetku pořízeného z vyrovnávací platby na činnosti mimo službu obecného hospodářského zájmu je v rozporu s podmínkami veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem EU podle Rozhodnutí Komise.
Souběh obou skutkových podstat, tj. porušení rozpočtové kázně podle vnitrostátního práva a porušení zákazu nedovolené veřejné podpory podle unijního práva přináší v praxi otázky, jak v daném případě postupovat. A nutno říci, že na tyto otázky pravděpodobně zatím neznáme zcela jednoznačnou odpověď.
U zjištěného, resp. domnělého porušení rozpočtové kázně je v praxi běžné, že poskytovatel dotace nejprve vyzve příjemce dotace k provedení nápravného opatření, tj. k vrácení dotace nebo její relevantní části. Pokud nebyl v rámci dotačních podmínek (v rámci rozhodnutí o poskytnutí dotace nebo veřejnoprávní smlouvy) k danému případu porušení stanoven/sjednán tzv. snížený odvod, bude příjemce vyzván k vrácení celé dotace; pokud výzvě vyhoví, nastane právní domněnka, že k porušení rozpočtové kázně nedošlo a příjemci již není stanoven žádný odvod ani penále. Pokud výzvě nevyhoví, ve věci je vedeno řízení o odvodu a penále podle daňového řádu, přičemž penále činí 0,4 ‰ denně z částky odvodu za každý den prodlení a jeho celková výše nemůže přesáhnout 100 % odvodu.
Pokud dané porušení představuje zároveň poskytnutí nedovolené veřejné podpory, jak příkladmo uvedeno výše, ZVP ukládá poskytovateli podpory vymáhat kromě vrácení podpory též stanovené úroky, a to bez jakékoli možnosti prominutí či snížení. Výše nedovolené veřejné podpory navíc v tomto případě nebude odpovídat hodnotě celé dotace, neboť bude kalkulována podle principů výpočtu tzv. nadměrného vyrovnání. To se stanoví jako zůstatková hodnota části pořízeného majetku (automobilu) v rozsahu jeho nevyužití po celou dobu jeho životnosti[1] v souladu s podmínkami vyrovnávací platby, tj. pro základní činnosti pečovatelské služby. Jinými slovy, pokud by např. poskytovatel pečovatelské služby využíval automobil pořízený z vyrovnávací platby po celou dobu jeho životnosti z 25% pro svoji vedlejší činnost v podobě taxislužby, potom bude nadměrné vyrovnání představovat částku odpovídající 25% z celé pořizovací hodnoty automobilu (dotace)[2].
Přestože ZVP problematiku souběhu nedovolené veřejné podpory a porušení rozpočtové kázně vůbec neřeší, lze zřejmě na základě aplikace základní zásady zákazu „dvojího postihu za totéž jednání“ dovodit, že dobrovolné provedení nápravného opatření v podobě vrácení dotace na výzvu poskytovatele dotace lze považovat zároveň za vrácení poskytnuté nedovolené veřejné podpory, neboť oba instituty mají obsahově stejný cíl – vrátit poskytnutou výhodu do veřejného rozpočtu. V našem příkladu by snad bylo možno též dovodit, že vrácení 100% dotace značně převyšuje hodnotu nadměrného vyrovnání (nedovolené veřejné podpory) a že by tedy mohlo konsumovat též úhradu úroků ve smyslu ZVP. Ale s jistotou to říci nelze, neboť to zákonná úprava výslovně neřeší. Jiná situace by samozřejmě byla, pokud by výše nadměrného vyrovnání korespondovala s výší vyměřeného odvodu za porušení rozpočtové kázně (např. pokud by automobil byl po celou dobu životnosti ze 100% používán pro zcela jiné činnosti). V takovém případě by bylo nutno posoudit, zda vyměřený odvod a penále za porušení rozpočtové kázně pokrývá hodnotu nadměrného vyrovnání a zákonem stanovených úroků. Pokud ano, bylo by opět zřejmě možno uvažovat o tom, že úroky jsou konsumovány vyměřeným penále. V opačném případě by mělo dojít k dodatečnému vymáhání minimálně nepokryté části úroků podle § 7a ZVP.
V souvislosti se souběhem porušení rozpočtové kázně a nedovolenou veřejnou podporou však vzniká další problém, a to je otázka aplikace ustanovení o promlčení (prekluzi).
Podle rozpočtových pravidel[3] lze odvod a penále vyměřit do deseti let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně. Podle článku 17. Nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie, podléhají případy poskytnutí nedovolené veřejné podpory promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta počíná dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci buď jako jednotlivá podpora, nebo v rámci režimu podpory. Jakékoli opatření přijaté Komisí nebo členským státem jednajícím na žádost Komise, týkající se protiprávní podpory, přerušuje běh promlčecí lhůty. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu. Promlčecí lhůta neběží po dobu, kdy je rozhodnutí Komise předmětem jednání před Soudním dvorem Evropské unie.
Z uvedené právní úpravy je zřejmé, že délka promlčecí doby/lhůty je v obou případech porušení stejná (desetiletá), její počítání a běh jsou však upraveny odlišně, což může mít v praxi zásadní důsledky.
Souběh nedovolené veřejné podpory, porušení rozpočtové kázně a nesrovnalosti v případě podpory spolufinancované ze zdrojů EU
V aktuální praxi poskytování podpory sociálním službám se velmi často setkáváme s dotacemi, které jsou financovány z programů spolufinancovaných z prostředků EU; typicky jde o investiční dotace na pořízení nebo technické zhodnocení dlouhodobého hmotného majetku např. z programu IROP, IROP plus, NPU apod.). V takovém případě je situace ohledně zjištění určitého porušení povinností příjemce dotace ještě složitější, neboť zde může dojít navíc k dalšímu souběhu, a to naplnění skutkové podstaty tzv. „nesrovnalosti“ ve smyslu Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství, Úř. věst. L 312/1, 23. 12. 1995 („Nařízení č. 2988/95“) a Nařízení Rady (EU) č. 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie, Úř. věst. L 248/9, 24. 09. 2015 („Nařízení č. 2015/1589“). Pojem nesrovnalosti vymezuje Nařízení č. 2988/95 ve svém čl. 1 odst. 2 následovně:
„Nesrovnalostí“ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.
Poskytnutí veřejné podpory v rozporu s Rozhodnutím Komise představuje poskytnutí nedovolené veřejné podpory, porušení rozpočtové kázně, čímž je z důvodu porušení právních předpisů založena rovněž nesrovnalost ve smyslu výše uvedené definice.
Jak bylo uvedeno výše, z pohledu posouzení právních aspektů takového případu nutno uvažovat o aplikaci Nařízení č. 2988/95 jakožto předpisu majícího aplikační přednost před národní právní úpravou. Aplikace Nařízení č. 2988/95 byla potvrzena rovněž soudní praxí, kdy například Krajský soud v Ústí nad Labem v nedávném rozsudku ze dne 11. března 2024, č. j. 15 Af 13/2022-91 (bod 30) uzavřel, že: „Vzhledem ke skutečnosti, že žalobkyni byla dotace poskytnuta zejména ze zdrojů EU (konkrétně z Evropského fondu pro regionální rozvoj – ERDF), přičemž ochranu finančních zájmů EU upravuje přímo použitelné nařízení č. 2988/95, tak bylo nutno zmíněné nařízení aplikovat.“ Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 25. března 2024, č. j. 62 Af 9/2022-140 (bod 18) přitom potvrdil aplikovatelnost Nařízení č. 2988/95 právě na případy, kdy byla dotace z prostředků EU toliko spolufinancována: „Jestliže tedy subjekt poruší podmínky dotace poskytnuté, byť i zčásti, z rozpočtu Evropské unie, jedná se o neoprávněný výdaj, a tudíž nesrovnalost ve smyslu nařízení č. 2988/95. Pro aplikaci Nařízení č. 2988/95 tedy není rozhodné, zda byla dotace z rozpočtu Evropské unie poskytnuta celá, či byla takto poskytnuta pouze její část.
Nařízení č. 2988/95 ve svém čl. 3 odst. 1 první pododstavec stanoví pro zahájení stíhání lhůtu čtyř let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti. V čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec Nařízení č. 2988/95 je dále upravena lhůta k uložení sankce, která nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí lhůty dle čl. 3 odst. 1 první pododstavci Nařízení č. 2988/95.
Ačkoli jsou tyto lhůty označovány jako promlčecí, svou povahou se jedná o lhůty prekluzivní, jak ostatně potvrdil i Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 19. června 2024, č. j. 3 Afs 248/2023-135 (bod 27), v němž uvedl, že „byť čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 v něm upravené lhůty označuje jako „promlčecí“, z účelu citovaného nařízení je zjevné, že se jedná o lhůty prekluzivní.“
Nařízení č. 2988/95 tedy stanoví lhůtu 4 let pro zahájení stíhání nesrovnalosti, resp. lhůtu v délce dvojnásobku, tj. 8 let, k uložení sankce.
V případě zjištěné nesrovnalosti se tedy promlčecí doba zásadně odlišuje od výše popsaných promlčecích dob stanovených pro vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně či vymáhání nedovolené veřejné podpory.
K této „konkurenci lhůt“, tedy lhůty čtyřleté dle čl. 3 odst. 1 Nařízení č. 2988/95 a lhůty desetileté dle čl. 17 Nařízení č. 2015/1589, se vyjádřil Soudní dvůr Evropské unie („SDEU“) ve věci sp. zn. C-349/17, a to v řízení o předběžné otázce předložené estonským soudem v Tallinnu. SDEU přitom uzavřel, že rozhodnou lhůtou pro požadování navrácení protiprávní veřejné podpory v případě, že jsou splněny podmínky pro použití Nařízení č. 2988/95, je lhůta čtyřletá uvedená v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, nebo, není-li tomu tak, lhůta stanovená příslušným vnitrostátním právem.
Obdobně je nutno nahlížet na otázku konkurence lhůt v případě, že daným porušením došlo k porušení rozpočtové kázně. Jak uvedeno výše v tomto článku, příslušná ustanovení rozpočtových pravidel stanoví, že odvod a penále za porušení rozpočtové kázně lze vyměřit do 10 let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně. Na tuto lhůtu však nelze nahlížet jako na lhůtu stanovenou pro zahájení řízení (stíhání) ve smyslu Nařízení č. 2988/95. K tomu Krajský soud v Ústí nad Labem ve svém rozsudku ze dne 25. března 2024, č. j. 141 Af 3/2023-53 (bod 64) uvedl: „Pokud jde o prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení, rozpočtová pravidla výslovně neobsahují úpravu prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace ve smyslu čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 ani prekluzivní lhůtu pro výkon rozhodnutí o vrácení dotace podle odst. 2 téhož ustanovení.[…].“ V témže rozsudku (bod 59) soud dále konstatoval, že „Vzhledem k tomu, že rozpočtová pravidla neobsahují komplexní úpravu prekluzivních lhůt tak, jak je upravuje nařízení č. 2988/95, přičemž úprava prekluzivní lhůty v rozpočtových pravidlech nenaplňuje ani v judikatuře SDEU akcentované pravidlo dvojnásobku prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace, bylo nutné v posuzovaném případě vycházet z prekluzivních lhůt uvedených v citovaném nařízení. Jedinou prekluzivní lhůtou, kterou rozpočtová pravidla definují v § 44a odst. 9, je desetiletá prekluzivní lhůta pro vydání rozhodnutí. Výslovnou úpravu prekluzivních lhůt pro zahájení řízení a výkon rozhodnutí o vrácení dotace však neobsahují, a proto ani nelze v souladu s judikaturou SDEU zejména vzhledem k absenci prekluzivní lhůty pro zahájení řízení vyhodnotit, zdali bylo splněno pravidlo maximálně jejího dvojnásobku pro vydání rozhodnutí o vrácení dotace.“ Soud se dále vyjádřil k odlišnosti obou institutů, a to následovně: „[O]kamžik, od kdy běží prekluzivní lhůta, nelze navázat na den porušení rozpočtové kázně určený dle rozpočtových pravidel, neboť v rozpočtových pravidlech se uplatňují pro určení dne porušení rozpočtové kázně jiné principy než pro určení dne vzniku nesrovnalosti dle nařízení č. 2988/95. V tomto směru soud opětovně odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2024, č. j. 4 Afs 52/2023-85, ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že „je třeba zdůraznit, že v čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 je i okamžik, od kterého počíná běžet prekluzivní lhůta pro zahájení řízení, definován jinak, než jak jsou porušení rozpočtové kázně i den porušení rozpočtové kázně vymezeny v rozpočtových pravidlech.“
Na základě výše uvedeného lze tedy uzavřít, že v případě dotace/veřejné podpory poskytnuté, byť jen zčásti, z finančních prostředků EU nutno pro účely stanovení a posouzení lhůt a jejich běhu aplikovat přednostně Nařízení č. 2988/95, neboť předmětné porušení dotačních podmínek, představující porušení rozpočtové kázně a poskytnutí nedovolené veřejné podpory (vznik nadměrného vyrovnání) má vždy za následek vznik nesrovnalosti.
[1] odpisová doba stanovená v příslušných daňových předpisech
[2] v tomto příkladu pro zjednodušení abstrahujeme od provozní bilance automobilu a jejího dopadu do kalkulace nadměrného vyrovnání
[3] § 44a odst. 11 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, a § 22 odst. 13 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
