Článek přináší odpovědi na patnáct nejčastějších otázek ohledně financování sociálních služeb vyrovnávací platbou. Na zpracování tohoto materiálu pro MPSV se podílel JUDr. Karel Zuska jako expert v rámci aktivity č. 05 Metodika síťování sociálních služeb, projektu Podpora procesů v sociálních službách, reg.č. CZ.1.04/3.1.00/04.00005.
1. Pověření poskytováním služby obecného hospodářského zájmu – kdo je vydává
Vydání tzv. Pověření (v podmínkách financování sociálních služeb jde zpravidla o Pověření zajištěním dostupnosti poskytování sociální služby) je nezbytnou součástí systému financování služeb obecného hospodářského zájmu v souladu s principy veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem na základě Rozhodnutí Komise 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (Rozhodnutí Komise SGEI).
Pověření obecně vydává veřejnoprávní instituce, v jejíž gesci je zajištění předmětné služby obecného hospodářského zájmu a která zpravidla službu i financuje. V oblasti sociálních služeb je situace složitější, neboť na jejich financování se podílí více zadavatelů současně (vícezdrojový princip); proto bude Pověření vydávat ten subjekt, který má při zajištění dané služby postavení jakéhosi „hlavního zadavatele“.
U financování služeb zařazených do krajské sítě sociálních služeb bude pojmově tímto hlavním zadavatelem kraj, neboť podle zákona o sociálních službách zajišťuje dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území a za tím účelem vytváří i síť. Ostatní zadavatelé (obec, stát apod.) budou ke krajskému Pověření přistupovat svými akty (zpravidla smlouvami o poskytnutí finanční podpory – dotace, daru apod.), kterými se budou zároveň podílet na kofinancování dané služby.
Pokud půjde o službu stojící mimo krajskou síť, např. v gesci obce, která zcela nebo z převážné části zajišťuje její financování, pak takové Pověření může vydat sama obec; v takovém případě pak obec přejímá roli kraje také z pohledu dalších povinností včetně kontrol nadměrné platby.
V případě služeb s celostátní působností, přesahujících kompetenci a možnosti krajů, bude praktické, aby Pověření vydal stát (MPSV). Počítá se, že tím vznikne jakási „národní síť“ služeb financovaných ze státního rozpočtu; v takovém případě se nevylučuje, aby k takovému Pověření též přistoupily další subjekty.
2. Přistoupení k Pověření
Právo veřejné podpory nevylučuje, aby Pověření bylo „společným aktem“ více zadavatelů, zejména v situaci, kdy služba obecného hospodářského zájmu je spolufinancována z více zdrojů. Při vytváření krajských sítí sociálních služeb existuje vedle sebe více zadavatelů, kteří se na financování dané služby podílejí (kraj, obce, MPSV apod.). Proto je praktické, aby Pověření vydal jeden zadavatel (kraj) a ostatní zadavatelé (zejména obce) k tomuto Pověření přistoupili. Právně jde o přistoupení k závazku, kterým obec deklaruje svůj zájem na zajištění dostupnosti poskytování dané služby a zároveň připravenost k jejímu spolufinancování.
Přistoupení k Pověření představuje pro obec jednoduchý způsob, jak realizovat svůj finanční příspěvek na službu v souladu s pravidly slučitelné veřejné podpory, aniž by musela sama ve své gesci řešit samostatně režim veřejné podpory.
3. Forma Pověření – součást smlouvy o dotaci či samostatný dokument
Rozhodnutí Komise SGEI umožňuje, aby Pověření bylo vydáno jedním nebo více akty s tím, že upravuje jeho závazný obsah, nikoli však formu. Lze si tedy představit, že Pověření může být formálně součástí veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace, součástí rozhodnutí či smlouvy o poskytnutí příspěvku zřizovatele příspěvkové organizace, smlouvy o zadání veřejné zakázky apod.
Praktičtější však bude, aby takové Pověření bylo samostatným dokumentem, neboť stojí „nad smlouvami“ o financování a může obsahovat řadu práv a závazků, které právní vztah z dané konkrétní smlouvy přesahují. Přistoupení ostatních zadavatelů k Pověření coby samostatně existujícímu dokumentu bude též snadnější, alespoň po formální stránce.
4. Dvojí Pověření
Při vytváření krajských sítí sociálních služeb může zejména zpočátku dojít k situaci, že poskytovatel sociální služby bude mít vydáno Pověření ze strany obce na období např. 5 let. Následně v průběhu této doby bude poskytovatel zařazen do sítě a bude mu vydáno Pověření ze strany kraje, avšak např. pouze na dobu 3 let.
Přestože existence dvojího Pověření na jednu službu obecného hospodářského zájmu není pojmově zcela vyloučena, neboť každý ze zadavatelů může vymezit rozsah služby pouze ve vztahu ke svým potřebám, je takovýto stav systémově nevhodný, znesnadňující kontrolu plnění závazků. Proto se v takovém případě doporučuje, aby obec svým aktem dočasně pozastavila účinnost svého Pověření a po dobu trvání krajského Pověření k tomuto přistoupila.
5. Vyrovnávací platba – příjmy nebo výnosy
Podle článku 5 odst. 1 a 2 Rozhodnutí komise SGEI „výše vyrovnávací platby nepřesáhne rozsah nezbytný k pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku. Čisté náklady lze vypočítat jako rozdíl mezi náklady vymezenými v odstavci 3 a příjmy vymezenými v odstavci 4.“
V českém oficiálním překladu se vyskytuje pojem „příjmy“. V případě obdobných nejasností je však třeba se podívat i na jiné jazykové mutace evropského předpisu. V anglické verzi je používán termín „revenues“, jehož překlad se různí a může být odlišný právě podle kontextu, v němž je používán. Tento pojem může být přeložen jako „příjmy“, který je podle českého práva spjat s výkazem cash flow (tok finanční hotovosti), nicméně stejně tak dobře lze užít i překlad „výnosy“ spjatý s účetní evidencí, a tedy též vyjádřeným hospodářským výsledkem.
Kontextu pojetí vyrovnávací platby pak spíše odpovídá pojem „výnosy“, neboť vyrovnávací platba je sledována na základě výkazu zisku a ztráty dle zákona o účetnictví, prováděcích vyhlášek a účetních standardů za příslušné účetní období (kalendářní či hospodářský rok) a příslušnou „hospodářskou jednotku“ (entitu), která byla pověřena službou obecného hospodářského zájmu. Současně platí, že konstrukce výpočtu vyrovnávací platby definuje pojem náklady, jemuž je na straně druhé ekvivalentní pojem výnosy (nikoli příjmy). Logika výpočtu čistých nákladů potom přirozeně vymezuje výpočet na bázi nákladů a výnosů, nikoli výdajů a příjmů.
Z pojetí povinnosti vést oddělené účetnictví lze dovodit, že poskytovatel sociální služby musí být schopen účetně přiřadit ke službě obecného hospodářského zájmu každý výnos a náklad napřímo (tzv. přímé náklady). Nebo příslušnou alikvotní část nákladů společných (nepřímých), která (podle vymezeného klíče) připadá na činnost (zakázku) spojenou s výkonem služby obecného hospodářského zájmu.
6. Vyrovnávací platba a náklady daňově účinné
V souvislosti s výpočtem vyrovnávací platby vzniká otázka, s jakými náklady poskytovatele služby lze kalkulovat.
Článek 5 Rozhodnutí Komise SGEI stanoví, že náklady, k nimž se přihlíží, zahrnují veškeré náklady vzniklé při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, avšak pouze takové, které se vztahují na poskytování dané služby. Náklady připisované službě obecného hospodářského zájmu mohou zahrnovat veškeré přímé náklady vynaložené při poskytování služby a odpovídající podíl (podle určeného klíče) nákladů společných s jinými činnostmi mimo službu.
Právo veřejné podpory v oblasti služeb hospodářského zájmu výslovně neurčuje pojem „náklady“ ve vazbě na jejich daňovou účinnost. Z obecného pojetí „nezbytnosti“ takových nákladů ke splnění závazku zajištění dostupnosti poskytování sociální služby lze však vidět relevanci k pojmu náklady vynaložené na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů ve smyslu zákona o daních z příjmů, tj. nákladů daňově účinných.
Na tomto místě je třeba upozornit, že obecná možnost zahrnutí nákladů, které náš zákon považuje za daňově účinné, do výpočtu vyrovnávací platby ještě neznamená, že jednotliví zadavatelé nemohou ve svých aktech, kterými poskytují dílčí části vyrovnávací platby (dotace, dary apod.), vymezit tzv. způsobilé náklady (výdaje) užším způsobem; je to dáno tím, že díky cíli konkrétní podpory může být (a zpravidla bude) účelové vymezení způsobilých nákladů limitováno.
7. Vyrovnávací platba a náklady spojené s investicemi
Podle článku 5 odst. 3 písm. d) Rozhodnutí Komise SGEI mohou náklady, k nimž se přihlíží při výpočtu vyrovnávací platby, zahrnout mj. i náklady spojené s investicemi, zejména do infrastruktury, pokud jsou nezbytné pro poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Výpočet je vždy v souladu s obecně přijatými zásadami analytického účetnictví.
Výkladem tohoto bodu lze dospět k závěru, že Rozhodnutí Komise SGEI nevylučuje, aby vyrovnávací platba zahrnula i pořizovací cenu dlouhodobého majetku nezbytného k poskytování služby. Tento postup lze bez dalšího aplikovat tam, kdy doba Pověření pokryje dobu, za kterou bude pořízená investice daňově účinně odepsána.
Problém však nastane v případě investice do staveb, kdy doba daňově účinných odpisů přesáhne dobu Pověření. Článek 2 odst. 2 Rozhodnutí Komise SGEI stanoví, že (při poskytnutí vyrovnávací platby na základě tohoto Rozhodnutí) doba Pověření může přesáhnout dobu 10 let pouze tehdy, pokud se od poskytovatele vyžaduje velká investice, kterou je možno umořit během delšího období v souladu s obecně přijímanými účetními zásadami. Je tedy zřejmé, že pojmem „umořit“ Rozhodnutí Komise SGEI naznačuje, že investici k pořízení dlouhodobého majetku může učinit sám poskytovatel služby s tím, že vyrovnávací platba zahrne pro každý rok náklad odpovídající příslušnému daňově účinnému odpisu (zcela nebo jeho alikvotní část).
Výše uvedené možnosti kalkulace nákladů spojených s investicemi však nevylučují, aby zadavatel stanovil pro účely způsobilých nákladů v rámci příslušné podpory též určitou míru kofinancování investice ze strany poskytovatele služby.
Je samozřejmé, že pokud je investice používána i pro jiné účely, než samotnou službu, vyrovnávací platba může zahrnout náklady (provozní i investiční povahy) pouze ve vztahu ke službě v rozsahu Pověření (viz článek 5 odst. 3 písm. b) Rozhodnutí Komise SGEI).
Závěrem lze tedy shrnout, že investice (pořízení dlouhodobého majetku) lze ve vyrovnávací platbě zohlednit v zásadě dvojím způsobem:
- vyrovnávací platba zahrne celou pořizovací hodnotu investice; potom by doba Pověření měla pokrývat dobu, za kterou bude investice daňově účinně odepsána; nebo
- investici pořídí ze svých prostředků poskytovatel (úvěr, čisté výnosy z jiné hospodářské činnosti atd.) a vyrovnávací platba zahrne každý rok příslušnou výši daňově účinného odpisu.
8. Vyrovnávací platba a náklady na vzdělávání
Podle Rozhodnutí Komise SGEI (článek 5 odst. 3) se při výpočtu vyrovnávací platby přihlíží k veškerým nákladům vzniklým při poskytování služeb obecného hospodářského zájmu. Zadavatel, který vydává Pověření k zajištění dostupnosti poskytování sociální služby, musí předem, transparentně a na nediskriminačním základě stanovit, které náklady (vymezené kvalitativně i kvantitativně) považuje za náklady nezbytné k plnění závazku služby obecného hospodářského zájmu. Zadavatel přitom zohlední aspekt obecné daňové účinnosti takových nákladů, což představuje test „nákladů vynaložených na dosažení, zajištění a udržení příjmů“.
Podle § 111 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, je zaměstnavatel povinen zabezpečit sociálnímu pracovníku další vzdělávání v rozsahu nejméně 24 hodin za kalendářní rok, kterým si obnovuje, upevňuje a doplňuje kvalifikaci. Pokud jde tedy o náklady na zabezpečení vzdělávání sociálních pracovníků zaměstnaných u poskytovatele, který byl pověřen službou obecného hospodářského zájmu, lze dovodit, že do vyrovnávací platby lze zahrnout (i) náklady na další vzdělávání sociálního pracovníka v rozsahu 24 hodin za kalendářní rok a (ii) náklady na další vzdělávání převyšující tento rozsah, pokud tak zadavatel s ohledem na potřeby ve vztahu k dané službě stanoví.
Bude tedy zejména na každém kraji, aby vymezil rozsah nákladů na vzdělávání, které zahrne do vyrovnávací platby na danou službu, zařazenou do krajské sítě sociálních služeb; takový rozsah může být vyšší, než 24 hodin za kalendářní rok (např. 48 hodin apod.). To však neznamená, že některý dotační titul nemůže být z pohledu vymezení tzv. způsobilých nákladů striktnější a za způsobilé k financování uznat pouze část nákladů na vzdělávání, které budou v rámci vyrovnávací platby poskytovateli služby hrazeny. Příkladem mohou být dotace z Operačního programu Zaměstnanost, které mohou způsobilé náklady na vzdělávání omezit rozsahem např. 24 hodin za kalendářní rok; to však neomezí další zadavatele, aby v rámci vícezdrojového financování vyrovnávací platby poskytli další finanční prostředky na vzdělávání až do rozsahu stanoveném v Pověření.
Na závěr nutno dodat, že pokud poskytovatel je pověřen více službami obecného hospodářského zájmu, pak je nutno kalkulovat vyrovnávací platbu na každou službu zvlášť, a proto i náklady na vzdělávání bude nutno odpovídajícím klíčem alokovat na každou takovou službu.
9. Vyrovnávací platba – odhad nebo skutečnost
Vyrovnávací platba je kalkulována na bázi očekávaných nákladů a výnosů s tím, že na základě průběžného monitoringu plnění závazku služby obecného hospodářského zájmu může dojít ke korekci jejího výpočtu s ohledem na skutečné (účetně prokázané) a zdůvodnitelné náklady a výnosy. Metoda přijetí takových případných korekcí však musí být stanovena předem, transparentně a nediskriminačně.
S ohledem na převažující dotační systém financování vyrovnávací platby, závislý na disponibilních rozpočtových prostředcích zadavatelů, nebude zpravidla možné provádět dodatečné korekce výpočtu vyrovnávací platby podle skutečných čistých nákladů v době, kdy již bude rozpočet za předchozí rok uzavřen. Proto bude v řadě případů nezbytné pracovat při výpočtu vyrovnávací platby resp. její části na bázi „kvalifikovaného odhadu“ a tento zahrnout do očekávaných nákladů bez ohledu na následně zjištěné skutečné náklady. Není však vyloučeno, aby určitá korekce vyrovnávací platby vstoupila do výpočtu vyrovnávací platby následujícího běžného roku po dobu trvání Pověření. To koresponduje s možností, kterou dává Rozhodnutí Komise SGEI v článku 6 odst. 2, když stanoví, že „pokud nadměrně vyplacená částka nepřesahuje 10 % průměrné roční vyrovnávací platby, lze tuto nadměrnou částku převést do dalšího období a odečíst ji od vyrovnávací platby splatné v daném období.
10. Vyrovnávací platba – kalkulace na úrovni IČO či hospodářské jednotky
Podle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie, jakož i podle článku 1 Přílohy č. I Nařízení Komise (EU) č. 651/2014, kterým se v souladu s články 107 a 708 Smlouvy prohlašují určité kategorie za slučitelné s vnitřním trhem (Nařízení), se za „podnik“ považuje jakákoli entita, bez ohledu na její právní postavení.
Pojem „entity“ se v českém překladu ne zcela správně pojímá jako „subjekt“; to způsobuje mylnou interpretaci, že podnikem musí být vždy subjekt (na úrovni IČO). Pojem „entity“ se však s pojmem „právní subjekt“ nekryje. Např. v Cambridge Advanced Learners Dictionary & Thesaurus © Cambridge University Press: se tento pojem vysvětluje jako „something that exists apart from other things, having its own independent existence“, tedy širší pojem, který může zahrnovat jak neformální sdružení více právnických osob, tak i jednotlivé součásti konkrétní právnické osoby. Pojmu entity tedy odpovídá spíše označení organizační jednotka či „hospodářská jednotka“; u poskytovatele sociální služby pak půjde o hospodářskou jednotku, středisko apod., které poskytuje danou službu v rozsahu Pověření.
Z povinnosti vést oddělené účetnictví o každé službě obecného hospodářského zájmu pak plyne, že náklady a výnosy, případně i přiměřený zisk, na základě nichž je vyrovnávací služba kalkulována, jsou sledovány ve vztahu k dané službě, tedy na úrovni příslušného střediska resp. organizační jednotky. Stejně tak jsou však v úrovni této organizační jednotky (hospodářského střediska) evidovány veškeré další náklady a výnosy ležící mimo činnosti v oblasti poskytování služeb obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 5 Nařízení (pokud je daná organizační jednotka realizuje). Proto je důležité, aby poskytovatel byl schopen vést oddělenou účetní evidenci (na úrovni každého účetního dokladu a také v úrovni pověřené entity, pokud tím není chápán subjekt jako celek), a to ohledně přímých i nepřímých nákladů, formou analytické účetní evidence a/nebo prostřednictvím hospodářského střediska apod.
11. Více vyrovnávacích plateb
Podle pravidel veřejné podpory platí, že jestliže je podnik pověřen poskytováním několika služeb obecného hospodářského zájmu, musí být ve vnitropodnikovém účetnictví možno ověřit, zda na úrovni žádné z těchto služeb nedošlo k nadměrné vyrovnávací platbě.
Z uvedeného principu plyne, že poskytovatel více sociálních služeb by měl obdržet více Pověření (nebo jedno Pověření může zahrnovat více služeb), avšak vyrovnávací platba na každou službu musí být kalkulována a sledována odděleně, a to ve všech účetních souvislostech na úrovni přímých i nepřímých nákladů.
12. Více zadavatelů – inkaso nadměrné vyrovnávací platby
Při vypořádání vyrovnávací platby by mělo být díky důslednému vedení odděleného účetnictví zřejmé, v důsledku čeho došlo k nadměrné vyrovnávací platbě. Může to být neočekávaným nárůstem určitých nákladů, propadem očekávaných výnosů. Stejně tak to ale může být v důsledku toho, že poskytovatel nezajistil řádně dostupnost dané služby, a tím de facto nezískal nárok na původně kalkulovanou výši vyrovnávací platby.
Případy je třeba rozlišovat. Tam, kde lze nadměrnou platbu jednoznačně přiřadit konkrétnímu zadavateli služby, principu spravedlivého uspořádání vztahů by odpovídalo i jeho právo na inkaso odpovídající částky zpět. V jiných případech připadá v úvahu i poměrné vypořádání všech zadavatelů podle míry účasti na kofinancování vyrovnávací platby. Stejně tak si lze představit, že kraj, který díky Pověření nese největší riziko na financování poskytovatelů zařazených do sítě, bude nárokovat případné nadměrné vyrovnání do svého rozpočtu a „přerozdělovat“ takovéto prostředky podle potřebnosti ve prospěch jiných služeb, kde naopak vznikne potřeba vyšších zdůvodnitelných nákladů.
Ať již bude vypořádání mezi zadavateli vypadat jakkoli, je nezbytné, aby jeho principy byly nastaveny předem, jednoznačně a transparentně v souladu s požadavky právní jistoty.
Zvláštním případem může být situace, kdy součástí vyrovnávací platby bude dotace z prostředků, u nichž vrácení části takové dotace z důvodu celkové nadměrné vyrovnávací platby může být velmi problematické (např. dotace z prostředků ESF (OP Z), ledaže by nebyly naplněny konkrétní způsobilé výdaje, k jejichž krytí byla dotace poskytnuta. V takovém případě bude vhodné, aby vratka případné nadměrné vyrovnávací platby byla řešena na vrub jiných zdrojů celkové vyrovnávací platby.
13. Vyrovnávací platba a míra rizika poskytovatele sociální služby
V případě, že má být na poskytovatele sociální služby přenesena určitá míra rizika kofinancování nákladů sociální služby, je třeba tuto skutečnost v Pověření resp. v dalších aktech při financování služby jednoznačně vymezit, aby byla zajištěna dostatečná míra právní jistoty zúčastněných subjektů. Poskytovatel se v takovém případě zavazuje zajistit plnou dostupnost poskytování sociální služby v rozsahu stanoveném v Pověření, i když výše vyrovnávací platby plně (do určitého procenta) nepokryje veškeré čisté náklady na službu. Lze tedy uvažovat o konstrukci, že pokud vyrovnávací platba klesne pod vymezenou míru financování vypočtené vyrovnávací platby, vznikne nárok poskytovatele na projednání změny rozsahu služby. Pokud však pod tuto vymezenou míru neklesne, strpí poskytovatel tuto skutečnost, která znamená spoluúčast poskytovatele služeb v míře nedokryté vyrovnávací platby, bez nároku na projednání změny rozsahu služby.
Rozhodnutí Komise SGEI počítá s možností zavedení určité míry rizika poskytovatel služby obecného hospodářského zájmu a poskytuje k tomu některé nástroje. Především mechanismus výpočtu vyrovnávací platby nevylučuje princip určité míry povinného kofinancování nákladů služby samotným poskytovatelem služby. Dále pak dává v článku 5 odst. 4 možnost určit, že zisky plynoucí z jiných činností poskytovatele služby mimo rozsah dané služby obecného hospodářského zájmu musí být zčásti nebo zcela připsány na financování služby. Konečně též stanoví, že tzv. přiměřený zisk, který může být součástí kalkulace vyrovnávací platby, může být zvýšen oproti stanovené hranici, pokud poskytovatel služby nese výraznější komerční nebo smluvní riziko při zajištění služby obecného hospodářského zájmu.
14. Vyrovnávací platba a podpora formou symbolických nájmů
Řada obcí podporuje sociální služby nikoli formou finančního příspěvku, nýbrž formou symbolického nájmu nemovitostí ve vlastnictví obce, které poskytovatel služby využívá. Je třeba si uvědomit, že v takovém případě se jedná o veřejnou podporu, pouze jinou formou, neboť obec poskytuje výhodu právě nájmem za nižších než tržních podmínek. Rozdíl mezi hrazeným nájemným a tržním (v místě a čase obvyklým) představuje podporu, která by měla být zahrnuta do vyrovnávací platby.
15. Rozsah kontroly kraje ve vztahu k vyrovnávací platbě
Má-li kraj vykonávat kontrolu vyrovnávací platby, zejména účinně zabránit poskytování nadměrné vyrovnávací platby, musí být nadán pravomocí v rámci kontroly nahlížet a posoudit účelovost ostatních smluv o dotaci, aby zkontroloval, zda považovat za další výnos/zdroj financování spadající do vyrovnávací platby.
V rámci veřejnosprávní kontroly podle Kontrolního řádu nemusí být vždy oprávnění kontrolující osoby plně pokrývat potřeby kontroly vyrovnávací platby, proto bude nezbytné stanovit práva a povinnosti poskytovatele sociální služby (součinnost) v Pověření či navazujících smlouvách o financování služby obecného hospodářského zájmu.
Pokud bude vyrovnávací platba resp. její část poskytována na základě zadání veřejné zakázky, případně na základě daru, což jsou na rozdíl od dotací instituty soukromého práva, bude nezbytné oprávnění při kontrole zakotvit v příslušných smlouvách, případně je dovodit z obsahu Pověření.
