V posledních letech došlo zejména v rámci některých dotačních programů spolufinancovaných z prostředků EU (REACT-EU, IROP, NPO apod.) k poskytnutí celé řady podpor na pořízení nebo technické zhodnocení dlouhodobého majetku poskytovatelům sociálních služeb. Z pohledu veřejné podpory se tak dělo zpravidla v podobě poskytnutí investiční části vyrovnávací platby v režimu podpory slučitelné s vnitřní trhem EU podle Rozhodnutí Komise ze dne 20. 12. 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (2012/21/EU, Úř. věst. L 7, 11. 1. 2012) („Rozhodnutí Komise“). Podmínkou poskytnutí takové podpory proto byla existence, resp. vydání pověřovacího aktu žadateli o podporu v souladu s čl.4 Rozhodnutí Komise.
Podle článku 6 Rozhodnutí Komise musí členské státy zajistit, že vyrovnávací platba udělená za poskytování služby obecného hospodářského zájmu splňuje požadavky Rozhodnutí Komise, zejména to, že příslušný podnik neobdrží vyrovnávací platbu, která převyšuje částku stanovenou podle článku 5 Rozhodnutí Komise. Na žádost Komise tuto skutečnost prokáží. K plnění této povinnosti musí příslušné orgány členského státu zajistit u pověřených podniků pravidelné kontroly alespoň každé tři roky během trvání doby pověření a na konci této doby.
V našem systému financování sociálních služeb převážně na „dotační bázi“ je příslušná kontrola částečně zajištěna pravidelnou roční kontrolou příjemce podpory v rámci vyúčtování dotace. Vzhledem k tomu, že ale běžná podpora poskytovatelů sociálních služeb formou vyrovnávací platby se týká v absolutní většině případů čistých provozních nákladů, kdy případné nadměrné vyrovnání je korigováno zákonnými postupy podle rozpočtových pravidel, nejsou prozatím s kontrolou a případnou korekcí nadměrného vyrovnání u investiční podpory žádné větší zkušenosti. Nyní však nastává období, kdy u příjemců investiční podpory bude nutné zajistit též kontrolu a korekci nadměrného vyrovnání ve vztahu k poskytnuté dotaci na pořízení nebo technické zhodnocení dlouhodobého majetku.
Komise jakkoli neurčuje, jaký orgán členského státu má takovou kontrolu zajistit. Vzhledem k tomu, že nadměrné vyrovnání z poskytnuté provozní a investiční podpory je podle principů stanovených Komisí nutno pojímat jako jeden celek, jeví se jako vhodné, aby kontrolu a korekci nadměrného vyrovnání prováděl vždy jeden orgán. V našem systému však narážíme na situaci, kdy běžné provozní dotace jsou poskytovatelům sociálních služeb poskytovány kraji jako gestory krajských sítí (ať již jde o prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu podle § 101a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů („ZSS“), nebo dotace poskytnuté z vlastního územního rozpočtu kraje), případně MPSV v rámci podpory z tzv. Programu B. Dotace však není zpravidla poskytována na pořízení nebo technické zhodnocení dlouhodobého majetku (u podpory z prostředků poskytnutých krajům ze státního rozpočtu to ani není zatím právně možné), ani nezahrnuje krytí odpisů. Investiční podpora je pak poskytována zpravidla jako jednorázová účelová podpora v rámci k tomu určených programů, a to ve velké míře jiným poskytovatelem podpory než krajem.
V takové situaci se nabízí řešení, že provozní část vyrovnávací platby bude kontrolovat hlavní poskytovatel provozní podpory (kraj, resp. MPSV), a investiční část vyrovnávací platby potom poskytovatel investiční podpory. Problém ale spočívá v tom, jak uvedeno níže, že investiční část vyrovnávací platby nutno kontrolovat zpravidla po celou dobu životnosti pořízené investice, což zdaleka přesáhne tzv. dobu udržitelnosti projektu, kdy zpravidla končí role kontroly poskytovatele investiční dotace podle příslušných programů podpor.
Z uvedeného důvodu by tedy mělo dojít k dohodě mezi příslušnými orgány, kdo bude nadměrné vyrovnání u investiční části vyrovnávací platby sledovat a korigovat po dobu životnosti investice.
Ať to bude kterýkoli orgán, bude třeba zajistit kontrolní a korekční postupy, jak uvedeno dále v tomto článku.
Investiční podpora v rámci vyrovnávací platby
Náklady spojené s investicemi do infrastruktury (pořízení nebo technické zhodnocení dlouhodobého majetku) zařízení sociálních služeb mohou být v rámci kalkulace vyrovnávací platby zohledněny, pokud je investice používána při poskytování sociální služby, a to v rozsahu jejího nezbytného použití pro poskytování služby v rozsahu vydaného pověřovacího aktu.
Z tohoto pohledu je třeba si uvědomit, že současné pověřovací akty jsou zpravidla koncipovány tak, že pověřenou službou obecného hospodářského zájmu se rozumí poskytování sociální služby v rozsahu základních činností podle ZSS. To ve svém důsledku znamená, že aby mohla být investiční podpora součástí vyrovnávací platby, nemůže být pořízená investice (předmětný majetek) bez dalšího využíván např. ani pro fakultativní činnosti sociální služby, natož pak pro činnosti, které vůbec nespadají pod ZSS, ale např. pod živnostenský zákon (vedlejší hospodářská, resp. doplňková činnost). Stejně nutno posuzovat i případy, kdy pořízený majetek z dotace je částečně pronajímán třetím osobám, a neslouží tedy poskytování základních činností sociální služby.
Podle Manuálu služeb obecného hospodářského zájmu (odbor rozpočtu Ministerstva pro místní rozvoj České republiky a odbor veřejné podpory Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže[1], je-li investice hrazena z prostředků poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu (vlastní kapitál, půjčka), mohou se související náklady investice do výpočtu vyrovnávací platby promítnout, a to jako specifická nákladová položka, která je stanovena na bázi výše odpisů[2].
Pokud je však investice hrazena z veřejných zdrojů (např. z účelové investiční dotace nebo investičního příspěvku zřizovatele), což je případ, na který dopadá tento článek, odpisy předmětného dlouhodobého majetku do výpočtu vyrovnávací platby nevstupují. Poskytovatel sociální služby je povinen zajistit využití investice v plném rozsahu pro účely pověřené sociální služby po celou dobu její životnosti (již zmíněná stanovená doba daňových odpisů) a tímto způsobem poskytnutou podporu na investici „umořit“ v rámci jejího plného využití pro službu obecného hospodářského zájmu. Pokud je doba pověření kratší, než je doba životnosti investice, musí být zůstatková hodnota investice započtena do výpočtu vyrovnávací platby jako příjem poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu v posledním roce trvání pověření a tento podroben korekci nadměrného vyrovnání, ledaže je poskytovateli služby vydáván kontinuálně navazující nový pověřovací akt na další období.
Pokud poskytovatel služby pořízený majetek nevyužívá, resp. přestane využívat pro službu obecného hospodářského zájmu ve stanoveném rozsahu, musí být adekvátní část zůstatkové hodnoty investice v rozsahu využití investice pro jiné účely započtena do výpočtu vyrovnávací platby jako příjem poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu v příslušném roce trvání pověření a tento podroben korekci nadměrného vyrovnání.
Obsah a zaměření kontroly
Kontrola nadměrného vyrovnání v souvislosti s poskytnutou investiční částí vyrovnávací platby podle Rozhodnutí Komise by tedy s ohledem na výše uvedené měla být prováděna zejména za účelem následujících zjištění:
- zda poskytovatel sociální služby („příjemce“) je nositelem pověření služby obecného hospodářského zájmu v rozsahu a za podmínek, za kterých mu byla investiční podpora poskytnuta, a po jakou dobu (doba právní účinnosti pověřovacího aktu);
- zda toto pověření u příjemce trvá kontinuálně a v nezměněném rozsahu po celou dobu od poskytnutí investiční veřejné podpory;
- zda příjemce využívá pořízený majetek výlučně pro službu obecného hospodářského zájmu v rozsahu pověření a v souladu s dalšími podmínkami, za kterých mu byla podpora poskytnuta;
- jaká je současná zůstatková hodnota pořízeného majetku se zohledněním výše celkových odpisů od doby jeho pořízení;
- zda je příjemci poskytována též vyrovnávací platba, resp. její část určená na krytí čistých provozních nákladů spojených s poskytováním pověřené služby (provozní dotace nebo příspěvek zřizovatele na provoz určený ke krytí čistých nákladů SOHZ)[3] a zda tato vyrovnávací platba pokrývá veškeré čisté provozní náklady služby, nebo příjemce zajišťuje „dokrytí“ čistých nákladů z vlastích zdrojů[4].
Výpočet výše nadměrného vyrovnání
Jak uvedeno shora, výše nadměrného vyrovnání v případě investiční dotace je závislá na míře využití pořízeného majetku pro pověřenou službu obecného hospodářského zájmu.
Podle toho, jakou míru využití roční kapacity majetku pořízeného z investiční podpory k poskytování služby obecného hospodářského zájmu stanovil poskytovatel dotace v příslušném právním jednání, je příjemce povinen takovou stanovenou míru využití dodržet po celou dobu životnosti investice. Jak již bylo zmíněno, příjemce nesmí v rámci stanovené míry využití tento majetek používat k výkonu jakékoli jiné činnosti, nebo takový majetek pronajímat či jinak poskytovat k užívání třetím osobám za jiným účelem než k výkonu pověřené služby. V opačném případě dochází u příjemce k nadměrnému vyrovnání, do něhož vstupuje hodnota odpisu příslušné části dotčeného majetku, která není ve stanovené míře v daném účetním období užívána pro účely pověřené služby.
Obdobně platí, pokud příjemce před uplynutím doby životnosti majetku pořízeného z dotace přestane splňovat všechny podmínky stanovené Rozhodnutím Komise k poskytnutí veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem EU (pozbytí platnosti pověřovacího aktu, ztráta způsobilosti k poskytování sociální služby apod), čímž je poskytování služby obecného hospodářského zájmu ukončeno. V takovém případě do výpočtu nadměrného vyrovnání vstupuje zůstatková hodnota pořízeného majetku, resp. jeho části, která přestala být využívána pro pověřenou službu.
Vzhledem k tomu, že investiční a provozní část vyrovnávací platby tvoří spolu funkční celek, je proto nutno případné nadměrné vyrovnání posuzovat z hlediska tohoto celku. Do výpočtu nadměrného vyrovnání by tedy měla naopak vstoupit hodnota krytí provozních nákladů pověřené služby z vlastních zdrojů poskytovatele sociální služby, neboť v takovém případě celková vyrovnávací platba poskytnutá z veřejných zdrojů nepokrývá úplné čisté náklady služby; tento „schodek“ pak musí poskytovatel služby dokrýt ze svých jiných zdrojů, a proto by neměl být postižen též korekcí investiční části vyrovnávací platby[5].
Korekce nadměrného vyrovnání
Unijní právo ani v případě korekce nadměrného vyrovnání nestanoví, jakým způsobem má k ní dojít. K tomu je ponechána volnost každého členského státu, aby tak zajistil podle svých vnitrostátních předpisů.
K bližším podmínkám postupu k zajištění korekce případně zjištěného nadměrného vyrovnání si dovoluji čtenáře odkázat na související článek na našem portálu – Nová právní úprava vymáhání navrácení nedovolené veřejné podpory.
[1] Viz str. 38, odstavec „Infrastruktura je v přímém vlastnictví poskytovatele SOHZ“; dostupný na https://uohs.gov.cz/cs/verejna-podpora/manualy-metodiky-a-dalsi-dokumenty.html
[2] Podle např. stanoviska ÚOHS ze dne 4.8.2016, čj. ÚOHS-D0335/2016/VP-25852/2016/420/VNo se jedná o odpisové doby stanovené v daňových předpisech
[3] Za poskytování vyrovnávací platby se zatím nepovažovaly úhrady za úkony hrazené zdravotními pojišťovnami, které představují výnos plynoucí ze závazku veřejné služby, který snižuje čisté náklady spojené s poskytováním dané SOHZ, a tudíž i základ pro případnou vyrovnávací platbu. Se zavedením povinnosti poskytovatelů k zajištění zdravotní ošetřovatelské péče se tato situace změní.
[4] Za vlastní zdroje příjemce se pro tyto účely nepovažují jakékoli jiné veřejné zdroje; patří sem tedy např. využití zisku z jiné činnosti příjemce, soukromé prostředky mimo výnosy ze služby apod.
[5] viz např. Analýza a metodika využití služeb obecného hospodářského zájmu pro investiční podporu sociálního bydlení v České republice (MMR)
