V souvislosti s prvními výzvami vyhlášenými v rámci Operačního programu Zaměstnanost se velmi živě diskutuje otázka, kdo a proč má vydávat tzv. Pověření k poskytování služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu pravidel EU o veřejné podpoře. K tomuto tématu přinášíme následující aktuální článek.
Právní úpravou Pověření k poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (Pověření) jsme se zabývali již v minulých číslech našich Aktualit, zejména pak v článku K problematice tzv. Pověření poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Zmíněný článek přinesl podrobný rozbor problematiky vydávání Pověření v rámci systému plánování a financování sociálních služeb, přičemž se mj. zabýval i otázkou, která veřejná instituce má Pověření v podmínkách vícezdrojového financování vydávat.
V souvislosti s prvními výzvami vyhlášenými v rámci Operačního programu Zaměstnanost se tato otázka stala předmětem diskuse, vedené mezi kraji a MPSV, vyvolané skutečností, že kraj v některých případech sice zařazuje příslušnou službu resp. poskytovatele do krajské sítě, avšak tuto službu nefinancuje, neboť její náklady mají být kryty právě zejména z prostředků ESIF. Vyskytly se i názory, že v daném případě jde o obdobnou situaci, jako u sociálních služeb s nadregionální a celostátní působností, kde Pověření vydává MPSV a tyto služby také financuje v postavení hlavního zadavatele.
- Pověření poskytováním služby SGEI vydává členský stát, čímž se rozumí zejména orgány státní správy a územní samosprávy na všech stupních řízení resp. úrovních;
- podobu Pověření stanoví členský stát, přičemž při stanovení právní podoby, koncepce, procedury apod. disponuje značnou flexibilitou (právo EU není ohledně formy nikterak striktní, ponechává vůli na jejím určení členským státům a stanoví pouze požadovaný obsah Pověření);
- Pověření může být vydáno více akty, přičemž v jejich souhrnu musí být splněny obsahové náležitosti Pověření;
- právo EU neřeší, a tudíž ani nevylučuje, aby bylo vydáno „jednotné Pověření“ členského státu vydané více veřejnými institucemi „společně“, nebo (jak koncipujeme u nás), aby bylo vydáno Pověření tzv. „hlavním zadavatelem“ s tím, že ostatní zadavatelé k tomuto Pověření „přistoupí“; koncepce přistoupení k Pověření představuje pouze jinou právní techniku směřující k témuž, tj. vydání „společného“ pověřovacího aktu;
- vymezení pojmu “hlavní zadavatel“, který vydává Pověření, nenalezneme v žádném právním předpise EU ani v našich předpisech a je na členském státu, aby si koncepci pověřovacího aktu upravil sám. Pojetí hlavního zadavatele může vycházet ze dvou hledisek, a to buď z hlediska významu postavení zadavatele v nastaveném systému plánování a financování sociálních služeb, nebo z hlediska míry financování vyrovnávací platby;
- v našem právním prostředí je Pověření poskytování služby SGEI spojeno s právním institutem výběru registrovaného poskytovatele sociálních služeb k zajištění dostupnosti poskytováním sociální služby zařazené do příslušné sítě sociálních služeb. Pověření je přímým právním důsledkem „zařazení“ konkrétního poskytovatele do příslušné sítě (jde o nepřesný výraz správného pojmu „výběr poskytovatele k zajištění dostupnosti poskytování sociální služby zařazené do sítě“), bez ohledu na to, kdo a v jaké míře se bude na financování vyrovnávací platby podílet;
- současné znění zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (ZSS), je postaveno na koncepci krajských sítí sociálních služeb a na povinnosti krajů zajistit dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území. Výjimku z tohoto pravidla představují do jisté míry služby celostátního či nadregionálního charakteru (§ 104 odst. 3 písm. a) ZSS), kde zásadní roli sehrává MPSV, případně služby ryze lokální povahy, které nepřesahují význam příslušné obce, která je také vymezuje a financuje;
- náš systém plánování a financování sociálních služeb podporuje koncepci určení hlavního zadavatele podle jeho pozice / kompetence ve vztahu k vymezení náplně a obsahu služby SGEI a tvorbě konkrétní sítě (zjišťování a stanovení potřebnosti, kvality, dostupnosti a nákladovosti služeb) a v určení pověřeného podniku, tj. „zařazení“ či „výběru“ poskytovatele do sítě.
Pověření v rámci projektů financovaných z OPZ
Výše uvedené principy při vydávání Pověření je dle našeho názoru nezbytné dodržovat obecně, a to i v případě projektů financovaných v rámci soutěžních výzev OPZ, kterými jsou například výzvy zaměřené na „Koordinovaný přístup k sociálně vyloučeným lokalitám“. Financování těchto projektů je postaveno na bázi veřejné podpory slučitelné s vnitřním trhem formou vyrovnávací platby podle Rozhodnutí Komise 2012/21/EU, o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (Rozhodnutí Komise).
Z textu výzvy (viz např. výzva č. 03_015_42) vyplývá, že jednou z povinných příloh žádosti o podporu je vyjádření kraje ve vztahu ke krajské síti sociálních služeb, týkající se skutečnosti, zda daná sociální služba je/není zařazena do krajské sítě sociálních služeb a zdali bylo, případně bude vydáno Pověření k výkonu služby obecného hospodářského zájmu dle Rozhodnutí Komise ze strany kraje, případně obce.
Z uvedeného plyne, že v rámci dané výzvy budou ze strany poskytovatele dotace (MPSV) podpořeny pouze projekty, u nichž byla ze strany kraje zjištěna potřebnost, kraj vymezil její náplň „zařazením“ do sítě v určitém rozsahu včetně určení konkrétního poskytovatele (lhostejno zda sítě základní, rozšířené, rozvojové apod.), avšak zejména z důvodů nedostatku finančních prostředků není schopen tuto službu v daném rozsahu financovat v rámci prostředků alokovaných na plnění povinnosti zajistit dostupnost služeb na svém území.
Z takto vymezeného pojetí financování sociálních služeb v rámci OPZ je zřejmé, že kraj vybere konkrétního poskytovatele k tomu, aby zajistil dostupnost poskytování dané služby zařazené do sítě, tj. vymezí náplň a obsah služby a určí podnik, který ji bude zajišťovat. To se fakticky děje nesprávně používaným výrazem – “zařazení poskytovatele do krajské sítě“. Splní tím nejméně 2 z povinných náležitostí Pověření SGEI s tím, že tyto náležitosti nemůže suplovat jiný zadavatel, tj. ani poskytovatel dotace z OPZ. Ostatní náležitosti (týkající se vyrovnávací platby) pak může vymezit i jiný zadavatel.
Z uvedeného je zjevné, že v daném případě musí být vydáno jakési „společné Pověření“, které vydá „zčásti“ kraj a „zčásti“ zadavatel, který stanoví, poskytne a bude kontrolovat vyrovnávací platbu. Tím je MPSV jako poskytovatel dotace z OPZ.
Protože však vydání dvou Pověření na tutéž službu není praktické a vydání „společného Pověření“ jedním aktem je prakticky nemožné, je vhodné aplikovat režim, kdy Pověření vydá subjekt, vymezující náplň a obsah služby a poskytovatele, který bude pověřen (a tím je kraj) a zadavatel, který stanoví a vyplácí vyrovnávací platbu formou dotace, vydáním Rozhodnutí o poskytnutí dotace podle § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů, ke krajskému Pověření „přistoupí“ a doplní dosud chybějící náležitosti Pověření o další body, týkající se vyrovnávací platby.
Společné Pověření tak formálně sestává z vlastního Pověření vydaného krajem (v jeho textu je vhodné předpokládat vydání dalšího aktu ohledně vyrovnávací platby jiným zadavatelem) a Rozhodnutí o poskytnutí dotace. Jedná se tak o Pověření vydané více akty ve smyslu článku 4 Rozhodnutí Komise, které ve svém celku splňuje náležitosti Pověření jako takového.
Je věcí obou subjektů, a potažmo jimi vydaných aktů (Pověření a Rozhodnutí), jak vymezí kompetence subjektů k plnění povinností zadavatele sociální služby. Proto jeden subjekt (kraj) na sebe může vzít závazek, plynoucí z jeho zákonné povinnosti, tj. „závazek síťování“ – zjištění potřebnosti služby, vymezení jejího obsahu a výběr poskytovatele, která má službu zajišťovat. Tím je zajištěna účelnost financování dané služby. Druhý subjekt (MPSV jako poskytovatele dotace) na sebe bere závazek stanovit, vyplácet, kontrolovat vyrovnávací platbu a korigovat její případnou nadměrnost; tím je zajištěna hospodárnost a efektivnost financování. Oba subjekty jsou pak ve smyslu Rozhodnutí Komise považovány společně za „členský stát“, odpovědný za celek, tj. že veřejná podpora takto poskytnutá bude slučitelná s vnitřním trhem.
V praxi nutno předvídat i situaci, že kraj vydá Pověření, v němž odkáže na stanovení podmínek vyrovnávací platby jiným zadavatelem (který k Pověření přistoupí), avšak k takovému financování nakonec nedojde, např. z důvodu, že žadatel neuspěje v rámci hodnotícího procesu OPZ, jeho žádost nebude podpořena, tudíž nedojde k vydání Rozhodnutí poskytnutí dotace ze strany MPSV. Situaci lze řešit řadou vhodných právních institutů majících charakter odkládací či rozvazovací podmínky účinnosti apod.
