Je poskytovatel dotace vázán režimem veřejné podpory určeným jiným poskytovatelem?

V rámci komunikace s různými poskytovateli finanční podpory sociálních služeb občas dostaneme dotaz, který zasluhuje podrobnější vysvětlení. V tomto případě se jednalo o otázku vícezdrojového financování sociální služby Kontaktní centrum. Poskytovatel dotace (státní instituce) se dotazovala, zda posouzení sociálních služeb jako služeb obecného hospodářského zájmu, jak je nastaveno v současném systému financování v gesci MPSV a krajů, je závazné i pro ni. Argumentovala tím, že sama nepovažuje u konkrétní služby za naplněné všechny znaky veřejné podpory dle článku 107 odst. 1 SFEU, a proto by ráda podporu této službě poskytovala jako dotaci nezakládající veřejnou podporu. Protože jde o dotaz nikoli ojedinělý a navíc velmi praktický, pokusíme se o následující vysvětlení, jak tuto otázku vnímáme my.

Odpovědnost za soulad s pravidly veřejné podpory

Každý poskytovatel podpory je sám odpovědný za její soulad jak s vnitrostátním právem, tak i přímo použitelnými přepisy EU. Z toho plyne, že každý poskytovatel musí zajistit, že podpora bude poskytnuta v souladu s rozpočtovými pravidly (dotace a příspěvek PO), nebo jinými našimi předpisy (např. dary), a zároveň, že nedojde k porušení článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU (SFEU), tedy k porušení zákazu poskytnutí nedovolené veřejné podpory.

Pokud tedy státní organizace poskytuje podporu ze státního rozpočtu, musí prioritně zajistit soulad s velkými rozpočtovými pravidly (zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech) a zároveň si odpovědět na otázku, zda tato podpora naplňuje znaky veřejné podpory či nikoli podle článku 107 odst. 1 SFEU.

Závazná stanoviska resp. rozhodnutí může ve věci posouzení veřejné podpory podávat pouze Evropská komise, do jejíž kompetence veřejná podpora spadá, potažmo Soudní dvůr EU v rámci své rozhodovací praxe. Na úrovni ČR může pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako koordinační orgán dávat předběžná doporučení či stanoviska, případně národní soudy mohou, resp. musí činit opatření k zabránění nedovolené veřejné podpory. Žádné ministerstvo tedy nemá pravomoc obecně určovat, co je nebo není veřejnou podporou, ledaže poskytuje samo podporu a pak je jako poskytovatel podpory povinno stanovit její režim i z pohledu pravidel EU o veřejné podpoře.

Poskytnutí veřejné podpory nutno zkoumat vždy v každém jednotlivém případě a nelze obecně říci, že podpora určitých činností obecně je nebo není veřejnou podporou. Vždy totiž existuje riziko, že ten či onen znak obsažený v článku 107 odst. 1 SFEU v některém konkrétním případě bude naplněn, ač se to obecně nezdá pravděpodobné. Konkrétně se často polemizuje s tím, zda daná služba je činností hospodářské povahy, či nikoli. Úvaha o tom je závislá na existenci trhu, a to nejen obecně, ale též v konkrétním místě či lokalitě. Pokud trh existuje, ale u dané služby „selhává“ (služba není schopna obsloužit cílovou skupinu za tržních podmínek), pak tento závěr neznamená, že činnost nemá hospodářskou povahu, ale spíše naznačuje, že by mohlo jít o službu obecného hospodářského zájmu. Stejně tak se často polemizuje o ryze místním dopadu služby resp. podpory. Přestože Komise v posledních letech velmi zmírnila svůj postoj k naplnění znaku dopadů na obchod EU, vede členské státy k tomu, aby každou podporu posuzovaly očima dopadů, tj. zda může mít či nemůže tzv. přeshraniční dopad. I v tomto případě se jednotlivé služby velmi odlišují, zejména podle toho, v jakém místě jsou poskytovány. Přitom nejde jen o příhraniční lokality, ale v době narůstající migrace, stejně tak v době nárůstu vlivu zahraničního kapitálu na vnitrostátní trh služeb nutno brát v úvahu i např. odlišnost velkých měst od malých obcí, průmyslových oblastí od méně rozvinutých regionů atd.

Sociální a jim obdobné služby

Postoj Evropské komise k sociálním službám a např. službám sociálního bydlení je takový, že je obecně považuje za služby obecného hospodářského zájmu (např. v bodě 11 Preambule Rozhodnutí Komise SGEI), avšak připouští, že díky osobnímu charakteru těchto služeb může v řadě případů jít o služby ryze lokálního dopadu, nebo služby, které nemají hospodářskou povahu. Je odpovědností každého poskytovatele podpory, aby toto důsledně zvážil a byl schopen prokázat, s tím, že tak musí učinit u každé jednotlivé podpory při zvážení všech jejích specifik včetně lokalizace služby a situace na místním trhu ve vztahu k jiným potenciálním poskytovatelům služby. Při těchto úvahách lze podpůrně zohlednit i to, že např. služby sociální prevence zpravidla nemusí mít hospodářskou povahu, nebo to, že určitá služba je určena výlučně s místním dopadem bez jakéhokoli vlivu na obchod EU. Zde je možno podpůrně využít případů místní podpory, které Komise zveřejnila v tiskové zprávě z roku 2015.

Systém plánování a financování sociálních služeb jako služeb SGEI

Položený dotaz zmiňuje současné nastavení systému sítí sociálních služeb v gesci MPSV a krajů, který je založen na premise, že sociální služby zařazené do některé ze sítí jsou službami obecného hospodářského zájmu, ačkoli tomu tak v některých konkrétních případech být vždy nemusí; služba je tak zbytečně financována podle pravidel veřejné podpory, ačkoli svým obsahem pod tato pravidla nespadá.

Pokud Evropská komise v minulosti zkoumala případy potenciální nedovolené veřejné podpory, vždy velmi podrobně posuzovala, zda podpora je součástí nějakého širšího systému, který nastavil daný členský stát, či zda jde o ojedinělý případ. Jinými slovy, Komise vždy zkoumá, jak se členský stát staví k podpoře určitých aktivit, a z toho dovozuje i dopady konkrétní podpory. MPSV je ze zákona odpovědno za nastavení systému financováni sociálních služeb a spolu s kraji vytváří strukturu, která zajišťuje dostupnost sociálních služeb občanům. Zákon o sociálních službách upravuje více než 30 druhů služeb, navíc v různých formách. Celostátně nastavený systém financování tak zahrnuje stovky a tisíce případů, které mají řadu společných rysů, avšak v některých parametrech se liší, a to podstatně. Je téměř nepředstavitelné, že by poskytovatelé podpory, tj. zejména kraje, obce a další měli u každého případu jednotlivě zkoumat, zda jsou znaky veřejné podpory naplněny či nikoli. Ostatně praxe poskytování podpor u nás v minulosti zjevně ukázala, že riziko spojené s nesprávným posouzením podpory vedlo k masovému poskytování podpory malého rozsahu (de minimis), a to i v mnoha případech, kdy vůbec o veřejnou podporu nešlo. Podpora de minimis sociálních služeb nepředstavuje relevantní způsob řešení a v dlouhodobé praxi nemůže fungovat.

Paušální nastavení sociálních služeb jako služeb obecného hospodářského zájmu je možná v některých dílčích případech nadbytečné, neboť by bylo možno podrobnějším zkoumáním dovodit, že všechny znaky veřejné podpory zde naplněny nejsou, ale na druhou stranu financování vyrovnávací platbou v režimu SGEI těchto služeb zajistí kromě eliminace rizika nedovolené veřejné podpory též soulad se zásadami 3E, které je každý poskytovatel podpory z veřejných zdrojů tak jako tak povinen dodržet. Kalkulace vyrovnávací platby a korekce její nadměrnosti znamená mj. průkaz hospodárnosti, režim způsobilých nákladů pak průkaz účelnosti, přičemž celý systém má vést k postupnému testu efektivnosti.

Střet více podpor

Evropská komise považuje všechny státní orgány i územní samosprávně celky za „členský stát“, jehož „složky“ by měly přistupovat k podpoře určitých činností konzistentně, a to včetně posouzení charakteru z pohledu pravidel veřejné podpory.  V opačném případě to může vyvolávat značné problémy a přitahovat logicky i nežádoucí pozornost.

Pokud systém financování sociálních služeb zařazených do sítí v gesci MPSV či krajů vymezí konkrétní sociální službu jako službu obecného hospodářského zájmu (SGEI), nelze na tutéž službu poskytnout podporu mimo tento režim. I kdyby se tak stalo, bude poskytovatel podpory SGEI nucen takovou podporu poskytnutou „mimo režim“ tak jako tak plně zohlednit ve vyrovnávací platbě jako jeden z jejích zdrojů. Jiným slovy, i když poskytovatel takové podpory „mimo režim“ svoji podporu nepodřadí pod pověření vydané MPSV či krajem (tzv. přistoupení k pověření), poskytovatel podpory SGEI je povinen ji plně zahrnout do kalkulace vyrovnávací platby a zohlednit ji při případné korekci nadměrnosti.

V praxi takové případy známe. U některých obcí stále setrvává stav z minulosti, kdy poskytovaly na sociální služby podporu de minimis. Pokud je taková podpora poskytnuta podle Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 ze dne 18. 12. 2013 o použití článků 107 a 108 SFEU na podporu de minimis, (Úř. věst.  L 352, 24. 12. 2013), pak musí být započtena do vyrovnávací platby, aby nedošlo k duplicitě podpory týchž způsobilých výdajů, což zmíněné Nařízení zakazuje. Dalším příkladem je např. praxe některých Úřadů práce, kde je velmi často poskytnuta podpora na zaměstnance poskytovatelů sociálních služeb, aniž by byl jakkoli řešen režim veřejné podpory. I v tomto případě jde o logickou součást vyrovnávací platby na danou službu (např. krytí mzdových nákladů pracovníka přímé péče) a tato podpora podléhá režimu SGEI.
Poskytování podpory na tutéž službu ve dvou „režimech“ tedy nefunguje. Proto v rámci sítí sociálních služeb je systém nastaven tak, že obce a další donátoři přistupují k vydaným krajským či ministerským, čímž jednotlivé podpory z těchto zdrojů dostávají jednotný řád a charakter dle pravidel veřejné podpory.

Není služba jako služba

Neslučitelnost více režimů podpor se však týká pouze jedné služby jako takové. Pojem „služby“ je přitom nutno chápat tak, jak je vymezena v pověření SGEI, a to nejen identifikátorem, lokalitou a rozsahem činností podle zákona, ale též vymezenou kapacitou, cílovou skupinou, časovou dostupností atd.  Službou obecného hospodářského zájmu je pak služba v rozsahu vydaného pověření, nikoli služba jiná resp. další.

V minulých článcích jsme zmiňovali současnou praxi vzniku tzv. obecních či městských mikrosítí, které mnohdy zahrnují právě tzv. „nadkapacity“, které se do krajské sítě nevešly. Tyto nadkapacity, jakož i jiné služby mimo krajskou síť nejsou a priori součástí režimu SGEI a gestor mikrosítě musí řešit, zda podpora těchto služeb je veřejnou podporou či nikoli. Možnost jiného režimu poskytnutí podpory v takovém případě vyloučena není, je však třeba přitom bedlivě vážit důvody takové odlišnosti.