V řadě našich článků jsme se zabývali problematikou dopadů novely rozpočtových pravidel územních rozpočtů na poskytování dotací. Kromě nových rozpočtových pravidel však musí být při financování neziskových organizací dodržována též pravidla pro veřejnou podporu. Dnes bychom se k tomuto tématu rádi vrátili podrobněji.
Rozpočtová pravidla a veřejná podpora
Pravidla veřejné podpory se mohou týkat prakticky jakéhokoli financování z veřejných rozpočtů (územních rozpočtů i státního rozpočtu), bez ohledu na formu podpory. Vztahují se tedy jak na poskytování dotací, na příspěvek příspěvkové organizaci („PO“), stejně tak na poskytování darů apod. V tom jsou tedy předpisy o veřejné podpoře „univerzálnější“ než samotná rozpočtová pravidla, která se nevztahují např. na dary apod.
Poskytovatel podpory musí před každým rozhodnutím o podpoře jednoznačně určit, zda zamýšlená podpora naplňuje všechny znaky veřejné podpory podle článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Podle toho pak stanoví, zda předmětná podpora je poskytována mimo režim veřejné podpory (veřejnou podporu nezakládá), a také proč, nebo v opačném případě stanovit příslušný režim podpory, tedy aplikaci podmínek, které danou podporu činí tzv. slučitelnou s vnitřním trhem. Protože oblast veřejné podpory (potažmo její právní úprava) spadá do výlučné kompetence Evropské unie, musíme odpověď na tyto otázky hledat v předpisech EU, nikoli v české legislativě.
Co je / není veřejnou podporou
Podle článku 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak. Zmíněné ustanovení SFEU přináší definici veřejné podpory pomocí pěti „znaků“, kterými jsou podpora z veřejných prostředků, příjemce podpory jako podnik, podpora zvýhodňuje podnik mezi ostatními na daném trhu, podpora může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit trh mezi členskými státy EU. Důležité je, že těchto pět znaků musí být naplněno současně (kumulativně), jinak se o veřejnou podporu vůbec nejedná.
Přestože toto vymezení vypadá na první přečtení velmi složitě, praxe ukazuje, že přístup Evropské komise a Soudního dvora EU výklad pojmu veřejná podpora poněkud usnadňuje. Dovozuje se totiž, že prakticky každá podpora v jakékoli formě, poskytnutá podniku z veřejného rozpočtu (tedy např. rozpočtu územně samosprávného celku), může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy EU, ledaže je příliš „malá“ co do výše celkově poskytnutých prostředků, nebo co do svého dosahu (tzv. čistě lokální podpora). K tomu pak lze dodat, že podpora poskytnutá jednomu podniku do výše 200.000 Euro za tři po sobě jdoucí období je podle Evropské komise „malá“ co do rozsahu (označujeme ji podporou de minimis), a proto nejde o veřejnou podporu ve smyslu článku 107 odst.1 SFEU. O podpoře čistě lokální povahy je pak vedena polemika, kdy Evropská komise upozorňuje, že i místní podpory (např. na kulturní, sportovní, společenské podniky a akce) mohou svým dosahem ovlivnit trh EU např. tím, že konzumenty takových akcí nebo služeb mohou být cizinci.
Podpora de minimis – vhodná či nevhodná?
Pokud se tedy běžný poskytovatel podpory (dotace, daru apod.) rozhoduje, zda v konkrétním případě jde či nejde o veřejnou podporu ve smyslu práva EU (tedy zda jsou naplněny všechny výše uvedené znaky), volí zpravidla pro zjednodušení celé věci podporu de minimis, tedy podporu malého rozsahu, neboť tím předchází jakýmkoli rizikům, že v budoucnu někdo posoudí danou podporu jako nedovolenou. Problém je však v tom, že tato podpora je co do výše omezena, přičemž omezení do 200.000 Euro za tři po sobě jdoucí účetní období představuje limit na „jeden podnik“ (tedy jedno IČO); podpory poskytnuté za dané období od různých poskytovatelů se tak u konkrétního příjemce pro účely limitu de minimis sčítají. To však nestačí, neboť podle článku 2 odst. 2 Nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis se za jeden podnik považuje nejen samotný příjemce dané podpory, ale též všechny s ním tzv. propojené podniky; Nařízení de minimis pak obsahuje i vymezení podmínek, kdy se právě jedná o propojený podnik.
Z uvedeného důvodu omezení výše podpory de minimis je poskytnutí takové podpory vhodné pouze u příjemce, u něhož (se zohledněním všech případných propojených podniků) nehrozí, že výše všech přijatých podpor od různých poskytovatelů za tři po sobě jdoucí účetní období daný limit přesáhne. V opačném případě je nutno vždy velmi bedlivě vážit, zda klasifikace poskytnuté podpory jako „podpory de minimis“ není náhodou zcela zbytečná.
Méně známou skutečností je, že právo EU považuje za poskytnutí podpory nejen poskytnutí finančních prostředků z veřejného rozpočtu, ale též jejich „nevybrání“ formou např. prominutí sankce. Pokud totiž nějaký orgán veřejné moci či správy hodlá prominout určitému subjektu nějakou sankci (penále apod.), měl by též určit, v jakém „režimu“ se tak s ohledem na pravidla veřejné podpory děje. V praxi se již objevují případy, že jsou prominutí sankcí činěna právě v režimu de minimis. Pokud však daný subjekt bude mít limit podpory de minimis vyčerpán, prominutí nebude z důvodu potenciálního porušení zákazu nedovolené veřejné podpory možné.
Kdy není podpora de minimis vůbec nutná?
V úvodu tohoto článku jsme připomenuli definici veřejné podpory na základě 5 znaků s tím, že pokud kterýkoli z těchto znaků není naplněn, o veřejnou podporu se pojmově vůbec nejedná. V praxi je nejčastějším případem situace, kdy příjemcem podpory vůbec není „podnikem“ ve smyslu práva EU. Pojem podnik však není totožný s pojmem „podnikatel“, který je dnes definován v § 420 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a je poněkud širší.
Právo EU totiž za podnik považuje jakéhokoli příjemce podpory, bez ohledu na jeho právní status (právní formu) a způsob financování, pokud tento nabízí své zboží nebo služby na relevantním trhu. Evropská komise mnohokrát zdůraznila, že za podnik je nutno považovat i tzv. neziskové organizace (spolky, ústavy, příspěvkové organizace apod.), pokud příslušná podpora z veřejných prostředků směřuje do činností tzv. hospodářské povahy, tedy činností, které představují právě nabízení zboží či služeb na daném trhu. Naopak příjemce podpory nebude podnikem ve vztahu k činnostem, které hospodářskou povahu nemají, musí však být zajištěno důsledné účetní oddělení příjmů a nákladů obou druhů činností.
V praxi je zcela běžné, že téměř každá nezisková organizace provozuje činnosti jak hospodářské, tak i nehospodářské povahy. Pokud např. spolek bude organizovat činnost interně, v rámci svého hlavního poslání uspokojování potřeb svých členů, pak zpravidla nepůjde o „nabízení služeb na trhu“. Podpora takové činnosti (dotace, dar) pak nebude zpravidla vůbec veřejnou podporou; poskytování podpory de minimis bude v takovém případě zbytečné. Naproti tomu však činnosti spolku pro širší veřejnost, mnohdy za úplatu, zpravidla hospodářskou činností budou. I v tomto případě však má poskytovatel podpory širší škálu možností, jak veřejnou podporu poskytnout, a nemusí se uchylovat k podpoře de minimis. Pravidla EU o veřejné podpoře přinesla totiž nově od poloviny roku 2014 řadu možností v podobě tzv. blokových výjimek na financování kultury, sportu, infrastruktury apod., které umožňují podporu poskytnout, aniž by musela být aplikována podpora de minimis, a tím zbytečně „čerpáno“ z jejího celkového limitu. Stejně tak je podpora de minimis nevhodná pro podporu sociálních služeb.
Zájemce o výše popsanou problematiku zveme na náš seminář Financování neziskových organizací podle rozpočtových pravidel a pravidel veřejné podpory.
