Veřejné financování sociálních služeb je často posuzováno v režimu služeb obecného hospodářského zájmu („SGEI“). Vedle vlastní sociální služby však poskytovatelé provozují nebo zamýšlejí vybudovat infrastrukturu, která má k jejich hlavní činnosti různě intenzivní vztah. Může jít například o parkoviště, stravovací prostory, prádelnu, prostory pro setkávání uživatelů s rodinou, dětskou skupinu pro zaměstnance, ubytovací zázemí, dopravu uživatelů, prodej drobného občerstvení nebo pronájem nevyužívaných prostor.
Tyto situace vyvolávají dvě rozdílné otázky. Zaprvé, zda lze takovou činnost nebo infrastrukturu pokládat za doplňkovou k pověřené sociální službě, a tedy ji v určitém rozsahu financovat v režimu SGEI. Zadruhé, zda její veřejné financování vůbec ovlivňuje obchod mezi členskými státy, a naplňuje proto některý ze znaků veřejné podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU. Tyto otázky je třeba důsledně odlišovat. Závěr, že určitá infrastruktura je prakticky užitečná pro poskytování sociální služby, sám o sobě neznamená ani to, že jde o součást SGEI, ani to, že podpora nemá přeshraniční dopad.
Sociální služby v aktuálním Rozhodnutí SGEI
Rozhodnutí Komise (EU) 2025/2630 ze dne 16. prosince 2025 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a o zrušení rozhodnutí 2012/21/EU (Úř. věst. L, 19.12.2025) („Rozhodnutí SGEI“) výslovně zahrnuje mezi služby obecného hospodářského zájmu uspokojující sociální potřeby zejména zdravotní a dlouhodobou péči, péči o děti, přístup na trh práce a opětovné začlenění do trhu práce, péči a sociální začleňování zranitelných skupin včetně přístupnosti a podpůrných technologií pro osoby se zdravotním postižením. Jde o čl. 2 odst. 1 písm. c) Rozhodnutí SGEI.
Toto ustanovení ovšem není automatickým pověřením každé sociální služby nebo každé činnosti poskytovatele. Podmínkou využití režimu je pověření konkrétního podniku poskytováním konkrétní SGEI. Podle čl. 4 Rozhodnutí SGEI musí jeden nebo více pověřovacích aktů určit zejména náplň a dobu trvání závazku veřejné služby, pověřený podnik a případně území, kompenzační mechanismus a parametry výpočtu, kontroly a přezkumu vyrovnávací platby a pravidla bránící nadměrnému vyrovnání.
Právě vymezení náplně závazku veřejné služby rozhoduje o tom, co lze v režimu SGEI financovat. Pověřovací akt přitom nemusí podrobně popsat každý jednotlivý provozní úkon. Musí však být dostatečně určitý, aby bylo možné rozlišit náklady plnění veřejné služby od nákladů jiných činností. Je-li vedle sociální služby provozována i jiná hospodářská činnost mimo rámec pověření, čl. 5 odst. 5 Rozhodnutí SGEI vyžaduje oddělené vykazování příjmů a výdajů, jakož i stanovení parametrů jejich rozdělení.
Co znamená „doplňková infrastruktura“
Pojem doplňková infrastruktura není v právu veřejné podpory samostatnou kategorií s předem daným obsahem. Nejde tedy o to, zda se určitá aktivita nazve doplňkovou, ale zda její účel, rozsah a způsob využití skutečně vykazují úzkou vazbu na hlavní sociální službu.
U sociálních služeb mohou takovou vazbu vykazovat zejména prostory určené pro uživatele, rodinné příslušníky a zaměstnance, nezbytné technické zázemí, přístupnost budov a podpůrné technologie, doprava uživatelů při poskytování služby nebo přiměřené parkovací kapacity. U každého z těchto příkladů je však nutné samostatně zkoumat, zda infrastruktura slouží primárně pověřené sociální službě, zda nepřerůstá v samostatnou komerční činnost a zda je její rozsah přiměřený.
Neexistuje pravidlo, podle něhož by placená služba automaticky nemohla být doplňková. Úhrada uživatele může být běžnou součástí provozního modelu. Stejně tak ale samotná bezplatnost služby neprokazuje její vazbu na SGEI. Podstatné je skutečné využití infrastruktury a její hospodářský význam.
Případ IRIS: nemocniční rozhodnutí s širší metodickou hodnotou
Pro problematiku doplňkových činností ke službám SGEI je významné rozhodnutí Komise (EU) 2016/2327 ve věci SA.19864 – Financování veřejných nemocnic IRIS v regionu Brusel – hlavní město. Jde o rozhodnutí týkající se nemocnic, nikoli poskytovatelů sociálních služeb. Nelze je proto mechanicky přenášet na sociální služby. Jeho metodická východiska jsou však použitelná i zde, protože Rozhodnutí SGEI pracuje se společným rámcem vyrovnávací platby za SGEI.
Nemocnice IRIS-H kromě hlavní nemocniční péče provozovaly řadu souvisejících činností: převoz pacientů sanitkami, jesle pro děti zaměstnanců, pečovatelské a seniorské domy, školy pro zdravotnický personál a výzkum, ubytovací infrastrukturu, zařízení pro psychiatrickou pomoc, prostory pro setkávání pacientů s návštěvami, pronájem televizorů pacientům, pronájem pokojů třetím osobám, stravovací zařízení a parkovací místa. Podle bodu 41 rozhodnutí činil podíl těchto doplňkových činností v průměru méně než 2 % celkových příjmů nemocnic IRIS-H.
Komise v bodě 155 uvedla, že činnost může být doplňkovou k SGEI, jestliže přímo souvisí s poskytováním SGEI a je pro ně nezbytná, případně je s ní neoddělitelně spojena, a dále činnost spotřebovává stejné vstupy jako hlavní SGEI, například materiál, vybavení, práci nebo fixní kapitál. Doplňková činnost musí mít rovněž omezený rozsah.
Komise považovala všechny uvedené činnosti za doplňkové k hlavní nemocniční SGEI, protože šlo o činnosti očekávané od moderní nemocnice a/nebo činnosti využívající nemocniční budovy a pozemky. Omezený rozsah dovodila z jejich podílu na příjmech. Parkoviště tedy nebylo posouzeno jako samostatná SGEI, ale jako omezená činnost doplňující hlavní nemocniční službu.
Pro poskytovatele sociálních služeb je z tohoto rozhodnutí relevantní zejména trojice otázek: Je infrastruktura skutečně potřebná či přímo související s poskytováním sociální služby? Je s ní provozně nebo majetkově neoddělitelně spojena? A zůstává svým rozsahem doplňková? Odpověď musí vycházet z konkrétního modelu služby; například parkoviště, jídelna nebo pronájem prostor nemají doplňkový charakter jen proto, že se nacházejí v areálu poskytovatele.
Ani údaj „méně než 2 %“ nelze chápat jako univerzální limit. Jde o skutkovou okolnost ve věci IRIS, nikoli o procentní hranici stanovenou právním předpisem. Pro praxi je nicméně vhodné průběžně sledovat podíl příjmů a nákladů doplňkových činností na celkové činnosti poskytovatele. Výrazný růst těchto činností může zpochybnit jejich akcesorický charakter.
Kdy lze doplňkovou infrastrukturu/činnost zahrnout do vyrovnávací platby
Pokud poskytovatel a poskytovatel podpory zvolí režim SGEI i pro doplňkovou infrastrukturu, nelze se spokojit s obecným tvrzením o její užitečnosti. Náklady lze zohlednit jen v rozsahu, v němž se vztahují k poskytování pověřené SGEI.
Článek 5 Rozhodnutí SGEI stanoví, že vyrovnávací platba nesmí překročit částku nezbytnou k pokrytí čistých nákladů na plnění závazku veřejné služby včetně přiměřeného zisku. Pokud podnik vykonává i jiné činnosti, lze zohlednit pouze náklady vztahující se k SGEI. Do nákladů může patřit příslušný podíl společných nákladů a investiční náklady na infrastrukturu, jsou-li pro poskytování SGEI nezbytné. Naopak příjmy ze SGEI je nutné při výpočtu zohlednit.
Doplňková komerční aktivita mimo rámec SGEI musí nést své přímé náklady, příslušný podíl společných nákladů i přiměřenou návratnost kapitálu. Vyrovnávací platba na ni nesmí být použita. Tento požadavek má zvláštní význam například tehdy, pronajímá-li poskytovatel prostory třetím osobám, provozuje-li restauraci přístupnou obecné veřejnosti nebo zpřístupňuje-li parkoviště jako běžnou komerční službu. V takových případech může být nezbytné analyticky oddělit příslušnou část budovy, kapacitu, náklady i výnosy.
Nejde přitom jen o počáteční nastavení. Členský stát musí podle čl. 7 Rozhodnutí SGEI zajistit pravidelnou kontrolu, že vyrovnávací platba nepřesahuje přípustný rozsah; kontrola se provádí nejméně jednou za pět let během pověření a na jeho konci. Nadměrná vyrovnávací platba se zásadně vrací. Správné účetní rozlišení doplňkové infrastruktury proto není administrativní detail, ale podmínka obhajitelnosti celé konstrukce.
Přeshraniční dopad: co IRIS ponechal otevřené
Z pohledu veřejné podpory je důležité, že IRIS neřešil pouze doplňkovost činností, ale také možný vliv jejich financování na obchod mezi členskými státy. V bodě 142 Komise výslovně uvedla, že při samostatném posouzení většiny doplňkových činností, mezi nimiž jmenovala také parkoviště a jídelny, by bylo možné argumentovat absencí vlivu na obchod mezi členskými státy. Zároveň však dodala, že vzhledem k úzké vazbě těchto činností na hlavní nemocniční činnosti lze předpokládat možný vliv na obchod.
Komise tuto otázku definitivně nerozhodla. V bodě 143 pouze vyšla pro další posouzení z předpokladu, že veřejné financování doplňkových činností obchod ovlivnit může. Učinila tak proto, že financování pokládala za slučitelné v režimu SGEI; konečný výsledek řízení proto na vyřešení této dílčí otázky nezávisel.
Z případu IRIS tedy nelze dovodit, že každá doplňková infrastruktura poskytovatele sociálních služeb nutně ovlivňuje obchod v Unii. Nelze z něj ale dovozovat ani opak. Správný závěr zní, že dopad na obchod vyžaduje samostatné posouzení konkrétní činnosti a jejího skutečného provozního modelu.
Čistě místní dopad v sociálních službách
Sdělení Komise o pojmu státní podpora uvedeném v čl. 107 odst. 1 SFEU (2016/C 262/01) stanoví, že ovlivnění obchodu mezi členskými státy nemůže být jen hypotetické nebo předpokládané. Musí být vysvětleno na základě předvídatelných účinků konkrétního opatření (bod 195). Komise v bodě 196 připouští čistě místní dopad, jestliže jsou služby poskytovány na omezeném území jednoho členského státu, není pravděpodobné přilákání zákazníků z jiných členských států a nelze očekávat více než nepatrný vliv na podmínky pro přeshraniční investice nebo usazování.
Sdělení uvádí konkrétní příklad nemocnic poskytujících obvyklý rozsah zdravotních služeb se zaměřením na místní obyvatele. Pro sociální služby tento příklad nelze bez dalšího převzít, ale obecná kritéria bodu 196 lze uplatnit. Mnohé sociální služby mají ze své podstaty silně lokální povahu: jsou vázány na bydliště uživatele, síť místních služeb, rodinu, obec a kraj, komunikaci s místními institucemi i na konkrétní budovu, v níž jsou poskytovány.
U doplňkové infrastruktury lze čistě místní dopad obhajovat zejména tehdy, jestliže infrastruktura slouží výlučně nebo převážně uživatelům sociální služby, jejich rodinám, zaměstnancům a osobám nezbytným pro její provoz; je územně a funkčně vázána na zařízení; není propagována ani provozována jako nabídka pro neurčitou veřejnost; a financování nemá předvídatelný více než nepatrný vliv na možnost zahraničních subjektů vstoupit na dotčený trh nebo v něm investovat.
Nestačí ovšem pouze tvrdit, že poskytovatel nepůsobí přeshraničně. Podpora může ovlivnit obchod i tehdy, když příjemce sám přímo neposkytuje služby přes hranice; může například zvyšovat místní nabídku a omezovat možnosti usazení jiných subjektů. Malý obrat či nízká částka podpory rovněž nejsou samy o sobě rozhodující. Poskytovatel i poskytovatel podpory by proto měli skutkové okolnosti místního dopadu zdokumentovat.
Praktický příklad: účelové parkoviště u zařízení sociálních služeb
Parkoviště u domova pro seniory, zařízení sociální péče nebo jiného poskytovatele sociálních služeb může mít více podob. Je-li fyzicky a provozně začleněno do areálu, slouží uživatelům služby, návštěvám, zaměstnancům, terénním pracovníkům a dodavatelům nezbytným pro provoz a jeho rozsah odpovídá potřebám zařízení, lze uvažovat o jeho doplňkovém charakteru. Při příslušném vymezení v pověření a kalkulaci vyrovnávací platby může být argumentace obdobná logice případu IRIS.
Jiná může být situace, pokud je parkoviště dlouhodobě otevřeno obecné veřejnosti, je propagováno jako běžné veřejné parkoviště, svou cenou cíleně přitahuje řidiče z okolí nebo je z podstatné části pronajímáno třetím osobám. V takovém případě je nutné přinejmenším oddělit komerční část účetně a provozně od sociální služby. Podle okolností může jít o samostatnou místní činnost bez vlivu na obchod, nelze však tento závěr předpokládat bez analýzy.
Vybírání parkovného samo o sobě nerozhoduje. Přiměřená cena může být legitimním nástrojem, který chrání kapacitu pro uživatele a návštěvníky zařízení a omezuje využívání osobami bez vazby na sociální službu. Srovnání s cenami obdobného parkování v lokalitě je praktickým vodítkem. Nejde však o zákonný cenový test a není nutné, aby cena přesně kopírovala provozní náklady. Rozhodující je kombinace ceny, režimu vjezdu, označení parkoviště, pravidel užívání a skutečné klientely.
Závěr
Případ IRIS poskytovatelům sociálních služeb nenabízí jednoduchou odpověď, ale užitečný metodický rámec. Doplňková infrastruktura může být za konkrétních podmínek součástí širšího výkonu SGEI, jestliže s ní přímo souvisí nebo je s ní neoddělitelně spojena a zůstává omezeného rozsahu. Pak je ovšem nutné odpovídajícím způsobem nastavit pověření, výpočet vyrovnávací platby, evidenci příjmů a nákladů i mechanismy kontroly nadměrného vyrovnání.
V jiných případech může být správnější posuzovat infrastrukturu jako samostatně vymezenou službu s čistě místním dopadem, která nenaplňuje znak ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Takový závěr musí být vždy opřen o konkrétní skutkové okolnosti, nikoli jen o označení infrastruktury jako „doplňkové“ nebo o skutečnost, že jde o poskytovatele sociálních služeb.
Pro praxi je proto klíčové přesné vymezení účelu a uživatelů infrastruktury, přiměřenost jejího rozsahu, oddělení případné komerční činnosti, nastavení cen a provozních pravidel a průběžná kontrola skutečného využití. Teprve na tomto základě lze zvolit mezi režimem vyrovnávací platby za SGEI a závěrem o místní činnosti bez přeshraničního významu.
