Tento článek přináší vysvětlení pojmu vyrovnávací platba v rámci koncepce financování sociálních služeb. Při našich seminářích je vyrovnávací platba častým tématem diskusí a mnohdy je patrno, že podstata tohoto pojmu není zcela zřejmá.
Článek (I. část) bude v návaznosti na setkání vedoucích odborů sociálních věcí krajských úřadů na MPSV (19. 6. 2015) a na další odborné diskuse následně ještě doplněn o II. část, shrnující odpovědi na nejčastější dotazy, které se v souvislosti se zaváděním vyrovnávací platby do praxe vyskytují.
Vyrovnávací platba jako pojem evropského práva
V poslední době se v sociálních službách stále častěji hovoří o tzv. „vyrovnávací platbě“ (v anglickém originále „compensation“). Řada z nás zaznamenala, že na vyrovnávací platbě má být založeno financování sociálních služeb zařazených do krajských sítí, a že je to proto, abychom se nedopouštěli porušení zákazu nedovolené veřejné podpory. Poskytovatele sociálních služeb pak zajímá zejména, od koho vyrovnávací platbu dostanou a zda jim její výše postačí pokrýt náklady, které jsou s poskytováním služeb spojeny.
Vyrovnávací platba je upravena předpisy Evropské unie o veřejné podpoře. Pro systematickou aplikaci k financování sociálních služeb je nejvýznamnější její úprava daná Rozhodnutím Komise č. 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu („Rozhodnutí Komise“).
Jak již z názvu tohoto předpisu plyne, jedná se o platbu z veřejných rozpočtů, kterou veřejná instituce poskytuje určitému subjektu k pokrytí nákladů veřejně prospěšných služeb, k jejichž poskytování byl vybrán resp. pověřen.
Právo veřejné podpory považuje financování služeb obecného hospodářského zájmu za významnou součást finanční politiky a nástroj, který umožňuje, aby tyto služby určené veřejnosti mohly být poskytovány přesto, že samy o sobě nejsou (bez veřejné finanční podpory) schopny fungovat na tržním základě. Jinými slovy, jde o to umožnit, aby tyto služby byly člověku dostupné za podmínek (zejména finančních), za kterých je schopen je konzumovat.
Sociální služby (vedle služeb zdravotních) jsou typickým příkladem služeb obecného hospodářského zájmu, neboť bez veřejné finanční intervence by nebyly (až na úplné výjimky) jejich uživatelům dostupné.
Vyrovnávací platba jako ekonomická kategorie
Často se setkáváme s představou, že vyrovnávací platba je nějaký speciální druh platby či platební titul. Účetní si lámou hlavu, jak o vyrovnávací platbě účtovat, ekonomové a daňoví experti se ptají, jak je to s DPH apod. Proto je třeba zdůraznit, že vyrovnávací platba není žádný zvláštní druh platby, nýbrž ekonomickou kategorií, vyjadřující již svým názvem podstatu věci. Zjednodušeně řečeno totiž přestavuje „vyrovnání“ toho, co poskytovateli služby chybí, aby byl schopen službu zajistit, tj. zejména pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby.
Vyrovnávací platba není právní titul
Nedávno nám byl položen dotaz, zda tedy již nadále nebudou na sociální služby poskytovány dotace, když se přechází na vyrovnávací platbu.
Protože už víme, že vyrovnávací platba je ekonomickou kategorií a neznamená žádný zvláštní právní titul k platbě, snadno dovodíme, že vyrovnávací platbou nelze „nahradit“ dotaci, dar či jiný titul k platbě. Pomocí výpočtu vyrovnávací platby zjistíme, KOLIK může poskytovatel sociální služby dostat finančních prostředků z veřejných zdrojů, aby nedošlo k poskytnutí nedovolené veřejné podpory. Nic nám to však neříká o tom, JAK tj. na základě JAKÉHO PRÁVNÍHO TITULU bude podpora poskytnuta, JAK bude zaúčtována a JAKÉ případné daňové konsekvence bude mít.
Právní tituly, kterými je vyrovnávací platba poskytována
Je na poskytovateli podpory, aby určil, na základě jakého právního titulu vyrovnávací platbu resp. jakoukoli její část poskytne. K tomu mu již nepomůže právo EU o veřejné podpoře, nýbrž právní řád daného členského státu, tedy náš vnitrostátní právní předpis.
Vyrovnávací platba tak může být vyplacena zejména těmito způsoby, včetně jejich vzájemné kombinace:
- dotace, a to buď jako dotace z prostředků státního rozpočtu poskytnutá podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, nebo dotace z prostředků územního rozpočtu podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů;
- příspěvek poskytovaný zřizovatelem příspěvkové organizace;
- dar podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník;
- vklad do právnických osob poskytovaný zejména podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, nebo zákona č. 90/2000 Sb., o obchodních korporacích;
- zadání veřejné zakázky na poskytování sociálních služeb podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách apod.
Vícezdrojová vyrovnávací platba
Vyrovnávací platba je standardně vyplácena z jednoho zdroje. Pokud např. město nebo kraj pověří určitý subjekt poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, zpravidla zajistí výplatu celé vyrovnávací platby, kontrolu jejího čerpání a případně i zpětný odvod tzv. nadměrné platby.
Problém však nastává tehdy, pokud jeden subjekt neposkytuje vyrovnávací platbu celou a očekává, že i jiné subjekty se budou na financování vyrovnávací platby spolupodílet. A tak je tomu právě u financování sociálních služeb. Zákon o sociálních službách počítá hned s několika zdroji, a to jak ze státního rozpočtu, tak i z územních rozpočtů (MPSV, kraje, obce). K tomu možno přičíst i další platby jiných donátorů (MV, MŠMT apod.). U poskytovatele sociálních služeb se tak potkávají finance poskytnuté od několika subjektů, přitom jejich účel může být shodný a spočívat v pokrytí nákladů, jejichž vynaložení je nutné k zajištění dostupnosti poskytování dané služby.
Kraj jako „garant“ správnosti vyrovnávací platby
Evropské právo spojuje s poskytováním vyrovnávací platby řadu povinností, směřujících k tomu, aby při jejím poskytování nedocházelo k nedovolené veřejné podpoře, a to zejména formou tzv. nadměrné vyrovnávací platby. V praxi to znamená, že výpočet výše vyrovnávací platby musí být založen na určitých objektivních parametrech, musí existovat účinná kontrola účelného vynakládání prostředků z vyrovnávací platby na stanovený účel a zajištěno i případné vrácení části vyrovnávací platby, pokud by tato byla vyšší, než odpovídá stanovenému výpočtu vzhledem k potřebám dané služby.
Z toho plyne závěr, že pokud je vyrovnávací platba poskytována z více zdrojů, musí být určen subjekt, který bude hlavním „garantem“ správnosti výpočtu vyrovnávací platby, ale i nakládání s poskytnutými prostředky. Podle § 95 zákona o sociálních službách kraj mj. zajišťuje dostupnost poskytování sociálních služeb na svém území v souladu se střednědobým plánem rozvoje sociálních služeb a určuje síť sociálních služeb na území kraje. Z takto stanovené působnosti kraje vyplývá i jeho hlavní role při zajištění správnosti poskytování vyrovnávací platby.
Kalkulace vyrovnávací platby
Podle článku 5 Rozhodnutí Komise nepřesáhne výše vyrovnávací platby rozsah nezbytný k pokrytí čistých nákladů vynaložených při plnění závazků veřejné služby, včetně přiměřeného zisku. Čisté náklady se zpravidla počítají jako rozdíl mezi náklady a příjmy plynoucí ze služby obecného hospodářského zájmu. Náklady mohou zahrnovat jednak veškeré přímé náklady vynaložené na službu, jednak i odpovídající podíl nákladů nepřímých (pokud tyto zahrnují i jiné činnosti, než samotnou službu). Rozhodnutí Komise počítá i s tím, že mohou být zohledněny i náklady spojené s investicemi do infrastruktury, pokud jsou nezbytné pro poskytování dané služby. Je na poskytovateli podpory, aby blíže vymezil, jaké náklady mají být z poskytnuté částky hrazeny (tzv. způsobilé náklady z dané podpory).
Český oficiální překlad Rozhodnutí Komise používá pojem „příjmy“; v anglickém originále je použit pojem „revenues“. Máme za to, že tento pojem z podstaty věci, jak je vyrovnávací platba koncipována, odpovídá spíše pojmu „výnosy“. To však v praxi představuje zásadní rozdíl. K této problematice se vrátíme ve II. části článku – odpovědi na nejčastější dotazy s tím, že pokud v tomto článku používáme pojem příjmy, jde o citaci českého překladu Rozhodnutí Komise s uvedenou výhradou překladové nepřesnosti.
Pokud jde o příjmy, Rozhodnutí Komise předepisuje povinně zahrnout do kalkulace vyrovnávací platby všechny příjmy plynoucí z dané služby (zejm. úhrady od uživatelů, relevantní úhrady od pojišťoven). Členským státům je pak při stanovení výpočtu vyrovnávací platby dána na vůli možnost do příjmů započítávat (zcela nebo zčásti) i zisk plynoucí z jiných činností, které poskytovatel služby provozuje mimo službu obecného hospodářského zájmu; v praxi se tak někdy děje stanovením určitého podílu kofinancování služby ze strany samotného poskytovatele služby. Tento princip koresponduje i se zákonnou povinností neziskových organizací využít zisku z „vedlejších hospodářských činností“ k podpoře své hlavní činnosti.
Přiměřený zisk
Podle Rozhodnutí Komise může být součástí vyrovnávací platby i tzv. „přiměřený zisk“, tj. částka převyšující čisté náklady vynaložené při poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Tento zisk bude zpravidla určen k tomu, aby jej poskytovatel služby využil ve prospěch poskytování dané služby (pokrytí souvisejících nákladů, investice apod.). Výše přiměřeného zisku se odvozuje od obecného vzorce na základě aktuální swapové sazby navýšené o 100 bazických bodů, tj. o 1 %; swapová sazba je rozdílná podle délky trvání závazku, tj. doby, na kterou je vyrovnávací platba poskytována.
Pro zájemce uvádíme odkaz, kde lze přehled sazeb nalézt a jehož využití doporučuje i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/swap_rates_en.html
Vedle toho lze do výše přiměřeného zisku kalkulovat i míru rizika, která je s poskytováním dané služby spojena, zejména zda a jakým způsobem přejímá poskytovatel služby určitou míru rizika financování. Dále lze nastavit i tzv. pobídková kritéria motivující ke zvýšení kvality služby či efektivity (produktivity) při jejím poskytování.
Přes všechna pozitiva lze konstatovat, že s ohledem na stávající právní úpravu zejména v oblasti poskytování dotací, je aplikace kategorie přiměřeného zisku věcí dalších odborných diskusí a spíše budoucnosti, byť jde o vhodný motivační a kompenzační nástroj.
Výpočet vyrovnávací platby aneb „žádné veletoče“
Když jsme začínali pomáhat Královéhradeckému kraji s nastavením parametrů vyrovnávací platby, řada úředníků a politiků neskrývala obavy, že každý, byť sebelepší výpočet může znamenat mnohdy značnou odchylku od současné reality, což může vážně ohrozit systém jako takový.
Je zřejmé, že pokud bychom stavěli síť sociálních služeb „na zelené louce“, tedy neexistovala-li by žádná historie, mohli bychom stanovit rozsah a kvalitu požadované služby, aplikovat předem vypočtenou platbu, a toto poptat u příslušného poskytovatele služby. Přestože zákon o sociálních službách zavedl pojem sítě sociálních služeb teprve nedávno a metodika jejich tvorby a aktualizace je teprve ve stádiu zrodu, je zřejmé, že všude nějaká síť fakticky existuje. Řada krajů má principy sítě i legislativně upraveny. Vstoupit tedy do takto existujících sítí pouhým výpočtem by znamenalo, že řada poskytovatelů nebude schopna na situaci reagovat. Provádět jakékoli „veletoče“ na chatrném, avšak zatím fungujícím systému, může velmi snadno skončit úrazem. Proto je nezbyté vedle teoretických objektivních výpočtů zohledňovat realitu danou historicky, místně a individuálně. Služby se neposkytují samy, ale mají své poskytovatele, kteří jejich dostupnost reálně zajišťují; problém je však v tom, že relativně srovnatelné služby co do rozsahu a kvality mají velmi rozdílnou nákladovost, značně kolísající pod a nad úrovní republikového mediánu. Rozdíly přitom neplynou jen z rozdílné efektivnosti poskytovatelů, nýbrž z historických souvislostí, úrovně smluvně zajištěných služeb, fondem pracovní doby pracovníků ve vztahu k rozsahu dostupnosti služby apod.
Metody stanovení vyrovnávací platby
Z výše uvedeného je zřejmé, že přestože jasným cílem zaváděného systému financování sociálních služeb na bázi vyrovnávací platby je dosažení srovnatelné „hodnoty za peníze“ u jednotlivých služeb zařazených do sítě, jedná se o cíl, jehož lze dosáhnout postupně, po krocích, citlivě. Nejde však o nic jiného, než dodržet to, co nám předpisuje zákon o finanční kontrole; s veřejnými prostředky má být nakládáno hospodárně, účelně a efektivně.
Pokud by výše vyrovnávací platby mohla být pouze “vypočtena“, znamenalo by to jen stěží možnost reagovat na konkrétní potřeby služby se zohledněním její historie, lokálních odlišností, specifik nemovitostí spojených s poskytováním služby apod. Určité možnosti metody stanovení vyrovnávací platby jsou naznačeny ve Sdělení Komise o použití pravidel EU v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (2012/C 8/02) ve spojení s Rámcem EU pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2012/C 8/03).
Podle těchto předpisů parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnávací platby, musejí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují hospodářskou výhodu určitému poskytovateli služby oproti ostatním. To však neznamená, že vyrovnávací platba musí být předem vypočtena na základě konkrétního vzorce; důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se bude výše vyrovnávací platby stanovovat.
Pokud je tedy předem stanoveno, jakým způsobem se budou vedle objektivního výpočtu zohledňovat konkrétní potřeby dané služby včetně historických souvislostí, a takové zohlednění bude transparentní a nediskriminační, není důvod zavádět „rovnostářský systém.“ Podpůrně k tomuto přístupu může posloužit i způsob stanovení vyrovnávací platby podle výše citovaného Rámce EU, který umožňuje stanovení vyrovnávací platby alternativně na bázi předem stanovených očekávaných příjmů a nákladů, nebo skutečných zjištěných příjmů a nákladů, nebo na základě kombinace obou metod.
V Královéhradeckém kraji jsme zavedli tzv. korekci vypočtené vyrovnávací platby (na základě mediánových hodnot) o důvodně zvýšené náklady oproti mediánu, zohledňující individuální zdůvodnitelné a akceptovatelné zvýšení některých nákladových položek dané konkrétními podmínkami služby (nájem, energie, PHM, služby apod.), jakož i korekce o žádoucí navýšení dané zejména rozsahem služby (např. zajištění dostupnosti 24 hodin denně /7 dní v týdnu se promítá do vyšších osobních nákladů, avšak není žádoucí dobu omezovat).
V rámci zavádění vyrovnávací platby tedy půjde o postupné sbližování vypočtené (jakési optimální) platby a platby historicky a reálně poskytované.
Zákaz diskriminace z důvodu právní formy
Přestože právo EU je ke stanovení vyrovnávací platby poměrně benevolentní a předepisuje pouze jasné stanovení parametrů a korekcí výpočtu předem (tedy princip transparentnosti), jednoznačně zapovídá jakoukoli diskriminaci z důvodu právní formy poskytovatele služby. Při výpočtu vyrovnávací platby je tedy zcela nepřípustné, aby se výsledná vyrovnávací platba odvíjela v závislosti na tom, v jaké právní formě poskytovatel dané služby působí.
V této souvislosti je proto potřeba myslet na to, že i příspěvek zřizovatele příspěvkové organizace je považován za jeden z právních titulů, na základě kterého může být vyrovnávací platba nebo její část poskytována. To je i důvodem, proč budou muset zřizovatelé u svých příspěvkových organizací kalkulovat příspěvek stejně, jako budou kalkulovány dotace na sociální služby či hodnota veřejných zakázek, prostřednictvím nichž bude dostupnost poskytování sociálních služeb zajišťována.
Nadměrná vyrovnávací platba
Jak bylo výše uvedeno, vyrovnávací platba zahrnuje pokrytí čistých nákladů, které je nutno vynaložit na zajištění dostupnosti poskytování dané sociální služby včetně přiměřeného zisku. Cokoli nad tuto hodnotu je považováno za „nadměrné vyrovnání“ a musí být vráceno.
Pokud je financování vyrovnávací platby u sociálních služeb vícezdrojové, znamená to, že nutno sledovat všechny části vyrovnávací platby, poskytnuté různými subjekty, tedy sčítat dotace, dary atd., které poskytovatel služby obdrží od kraje, obcí, MPSV a dalších veřejných institucí. Je-li kraj „garantem“ správnosti vyrovnávací platby, pak je na něm, aby zavedl účinný mechanismus monitoringu plateb, které daný poskytovatel služby zařazené do sítě obdrží, a účinně tak zabránit nadměrnému vyrovnání.
Kdo se snaží, bude po zásluze potrestán?
V této souvislosti často dostáváme otázky na to, že princip financování na základě vyrovnávací platby je demotivující. Povinnost odvodu nadměrné platby vyvolává dojem, že pokud se poskytovatel sociální služby snaží o získání více finančních zdrojů a podaří se mu zajistit dotaci od dalšího subjektu, bude mu vypočtená vyrovnávací platba stejně zkrácena.
Je třeba si uvědomit, že výpočet vyrovnávací platby se váže k věcnému a časovému vymezení služby zařazené do sítě, a často nepokrývá ani všechny náklady, které by bylo možno podle Rozhodnutí Komise teoreticky hradit. Typickým příkladem jsou náklady spojené s investicemi resp. dlouhodobým hmotným majetkem, který poskytovatel musí využívat při poskytování služby (pořizovací hodnota investic, odpisy). Vedle toho je vyrovnávací platba standardně poskytována na základní činnosti uvedené v zákoně o sociálních službách u jednotlivých druhů služeb, nepokrývá však náklady tzv. dalších činností poskytovaných fakultativně. Kromě toho poskytovatelé často poskytují i tzv. navazující činnosti, velmi prospěšné a přímo související s danou službou. Všechny tyto „doprovodné“ činnosti by totiž stejně tak dobře mohly být označeny za součást služby obecného hospodářského zájmu a určeny k pokrytí vyrovnávací platbou.
Protože vyrovnávací platba je vázána k pokrytí konkrétních způsobilých nákladů, je důležité, aby u jednotlivých právních titulů, na základě nichž je poskytována, bylo jednoznačně stanoveno účelové určení poskytovaných prostředků. Pokud tedy kraj stanoví vyrovnávací platbu, na jejíž spolufinancování se podílejí i obce, bude vhodné, aby tyto obce při poskytování dotací či darů též určily, jaké způsobilé náklady mají být platbou pokryty; tím bude vymezeno, zda poskytnutá platba je nedílnou součástí vyrovnávací platby (pokrývají náklady nezbytné k zajištění dostupnosti poskytování dané služby v rozsahu zařazení do sítě), anebo jde o náklady sice související, nicméně takové, jejichž úhrada z poskytnuté dotace či daru nebude do vyrovnávací platby započítávána. Jednoduše řečeno, je třeba zajistit, aby nevznikla duplicita financování jednotlivých způsobilých nákladů, k jejichž pokrytí je vyrovnávací platba určena.
V praxi se tak budeme setkávat s dotacemi a dary od obcí, které budou nedílnou součástí vyrovnávací platby (spolufinancování vyrovnávací platby z více zdrojů), a to zejména k pokrytí nákladů směřujících k zajištění dostupnosti poskytování služeb v rozsahu určeném pro občany dané obce, a vedle toho s dotacemi a dary, které budou nad rámec vyrovnávací platby sloužit k financování „rozvoje“, či „nadstavby“. V této souvislosti upozorňujeme na poměrně problematické stanovisko MF a MV k otázce poskytování účelových darů.
Cílem je transparentnost a právní jistota
Vše výše popsané je cílem, postupným a systematickým. Řada krajů je na zavádění vyrovnávací platby velmi dobře připravena, či již na její bázi fungují. Stejně tak jednotlivá města a obce začínají vnímat, že jimi poskytované finanční prostředky na sociální služby jsou nedílnou součástí celku, nikoli nahodilými ad hoc platbami. Přesto bude zavedení systému vyrovnávací platby spojeno se značným úsilím. Jeho výsledkem by však měla být transparentnost rozdělování veřejných prostředků, zohledňující individuální potřeby a odlišnosti. Poskytovatelům sociálních služeb by měl tento systém přinést výrazně vyšší míru právní jistoty, a tudíž i více času na to, věnovat se namísto „shánění“ finančních prostředků kvalitě samotné služby.
Pokračování článku v podobě II. části – odpovědi na nejčastější dotazy v oblasti vyrovnávací platby.
